معرفت اقتصاد اسلامی

منابع مالي و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي

محمدجمال خليليان اشكذري / دانشیار گروه اقتصاد مؤسسه آموزشی و پژوهشی امام خمینی    mg_khalil41@yahoo.com
 محمدهادي آزادي / دانشجوی دکترای دانشگاه عدالت    
دريافت: 12/12/1392 ـ پذيرش: 22/4/1393
چكيده
امروزه همه سياست‌ها، اهداف و برنامه‌هاي سالانه يك نظام حكومتي، در قالب بودجه نمايان و عملياتي مي‌شود. اين امر، اهميت تدوين معيارهاي شرعي و عقلايي تخصيص بهينه بودجه دولت اسلامي را يقيني مي‌كند. اين مقاله با استفاده از روش استنباط فقهي، به استخراج معيارهاي تخصيص منابع مالي در دولت اسلامي مي‌پردازد. بنا به فرضيه مقاله، تخصيص بودجه دولت اسلامي بايد بر اساس معيارهاي  نياز، كار، مصلحت، كارايي و عدالت صورت گيرد. يافته‌هاي مقاله نشان مي‌دهد كه تخصيص هريك از بودجه‌هاي جاري و عمراني، تابع معيارهاي خاص خود است. معيار تخصيص بودجه جاري، در بيشتر موارد كار و نياز است. بودجه عمراني نيز بايد بر اساس معيار نياز، كارايي و مصلحت تخصيص يابد. معيار عدالت نيز همچون چتري بر همه اقسام توزيع بيت المال و تخصيص بودجه سايه افكنده، رعايت آن شرط اصلي تخصيص بهينه آنها از ديدگاه اسلامي است. يكي از مسائل مهم در اين زمينه، اولويت‌بندي معيارها در صورت بروز تزاحم در تخصيص بودجه است.  در اين زمينه، مي‌توان به مواردي چون تقدم عدالت بر كارايي و اولويت مصالح اجتماعي بر مصالح فردي اشاره كرد.
كليد‌واژه‌ها: بيت المال، منابع مالي، مصارف بيت المال، بودجه دولت اسلامي، معيار تخصيص بودجه.    
طبقه بندي JEL: H61، H72، P4.
 
مقدمه 
نظام تخصيص بودجه نقش اساسي و محوري در تحقق اهداف و برنامه‌هاي سالانة يك نظام حكومتي دارد. اما به سبب فقدان تجربة عيني از حكومت اسلامي در جوامع معاصر، اصول، مباني و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي ناشناخته باقي مانده است. در اين ميان، يكي از مسائل مهم بودجه‌ريزي معاصر، چگونگي تخصيص بودجه محدود بين نياز‌هاي نامحدود جامعه است. بنابراين، براي توفيق دولت اسلامي در رسيدن به اهداف و برنامه‌هاي خود، لازم است به صورت مبنايي منابع مالي دولت اسلامي براساس فقه و سيرة اهل‌بيت بررسي و معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي استخراج شود؛ بدين‌روي، لازم است بحثي با عنوان «منابع و مصارف بيت‌المال» مطرح و در آن، جايگاه زكات، خمس، انفال، فئ، خراج و جزيه بررسي ‌شود. مقالة ابتدا به منابع مالي دولت اسلامي و انواع آن از لحاظ مصارف مي‌پردازد و سپس براساس نوع مصرف آن منابع، معيارهاي تخصيص بودجه در دولت اسلامي را بررسي مي‌كند.
لازم به ذكر است منابع درآمدي بودجه در حال حاضر، كه با تفاوت در اقلام، همان منابع بيت‌المال صدر اسلام است، به هنگام تخصيص، يا صرف هزينه‌هاي جاري همچون حقوق و دستمزد كارمندان دولت و ساير خريدهاي دولتي مي‌شود و يا هزينه‌هاي عمراني است. در اينجا، اين سؤال مهم مطرح مي‌شود كه آيا معيار و ملاك تخصيص در هر دو قسم يكي است، يا از يكديگر متمايز است؟ آيا بين مصاديق گوناگوني كه در هر قسم وجود دارد، تفاوتي از لحاظ وجود معيارها ديده مي‌شود؟ و آيا ممكن است دو معيار در يك جا جمع شود و يا بين معيارهاي متفاوت در هنگام تطبيق بر مصاديق گوناگون، تزاحم پيش آيد؟ و در چنين حالتي، چگونه بايد تصميم‌گيري كرد و برچه اساسي، تخصيص به يك نمونة خاص را بر نمونة ديگر ترجيح داد، با اينكه هر يك معيار خاص خود را يا به عبارت ديگر، مجوز تخصيص خود را دارد؟ اين‌ها سؤالاتي است كه اين تحقيق پس از استنباط معيارهاي پنج‌گانة تخصيص بودجه، در صدد پاسخ‌گويي به آن‌هاست.
پيشينه تحقيق
در خصوص منابع مالي دولت اسلامي، تحقيقات گوناگوني انجام گرفته كه بهترين و كامل‌ترين آنها كتاب اقتصادنا شهيد صدر است. اما در ميان ساير پژوهش‌ها، هيچ‌كدام به صورت تخصصي به معيارهاي تخصيص بودجه نپرداخته‌اند و فقط گاهي به شيوه‌هاي تقسيم آن اشاره كرده‌اند. براي مثال، مقالة «بيت‌المال» در جلد هفتم دانش نامه امام علي و دائرة‌المعارف بزرگ اسلامي و خوله شاكر دجيلي در كتاب‌ بيت‌المال، پيدايش و تحولات آن، و ابوالقاسم اجتهادي در كتاب بررسي وضع مالي و ماليه مسلمين و سيد كاظم صدر در كتاب اقتصاد صدر اسلام و حسن آقانظري در كتاب نگرشي علمي به هزينه و درآمد دولت اسلامي و حسين حقاني در كتاب تحقيقي درباره انفال يا ثروت‌هاي عمومي به طور ضمني به تعريف و منابع و موارد مصرف بيت المال پرداخته‌اند. حامد منتظري‌مقدم نيز در مقالة «شيوه‌هاي تقسيم بيت‌المال در صدر اسلام»  به صورت تاريخي به اين موضوع پرداخته است. همچنين فقها در لابه‌لاي كتب فقهي خود، به‌صورت پراكنده به اين مباحث پرداخته‌اند. تحقيق حاضر به صورتي خلاصه، اما منسجم و هدفمند برخي از آن بحث‌ها را مطرح نموده و با استفاده از آنها به تبيين معيارهاي تخصيص بودجة دولت اسلامي با توجه به آموزه‌هاي اسلامي پرداخته و در ذيل هريك از معيارهاي مذكور، نكات كاربردي براي تخصيص بودجه ذكر گرديده است.
منابع مالي دولت اسلامي و مصارف هر كدام
دولت اسلامي براي انجام وظايف و مسئوليت‌هاي خود، متحمل هزينه‌هايي مي‌شود كه راه تأمين آن، برخي منابع مالي همچون زكات، خمس، انفال و ماليات است كه در شرع پيش‌بيني شده است. مقدار اين منابع و مواردي كه دولت براي آنها هزينه مي‌كند در يك سند مالي به نام «بودجه» آورده مي‌شود كه بيانگر كل منابع مالي و هزينه‌هاي دولت در طول يكسال است.
با مشخص شدن منابع مالي دولت اسلامي و مصارف هر يك، با استفاده از آيات و روايات پيشوايان معصوم، مي‌توان معيارهاي تخصيص بودجة دولت اسلامي را استنباط كرد. 
زكات 
از جمله منابعي كه بيشتر محققان از آن به عنوان يك ماليات و منبع مالي دولت اسلامي براي ادارة حكومت اسلامي نام برده‌اند زكات است (اجتهادي، 1363، ص187).
«زكات» در اصطلاح شرعي، به حصه و ميزان مقدّر و معلومي از مال اطلاق مي‌شود كه براي مستحقان فرض شده است (شعباني، 1375، ص 150-115). زكات خود بر دو قسم است: الف. زكات ابدان؛ ب. زكات اموال.
الف. زكات ابدان يا زكات فطره براي هر نفر در سال، سه كيلو غذاي معمول جامعه است.
ب. زكات اموال زكاتي است كه سالانه به برخي اموال تعلق مي‌گيرد و در فقه شيعه، مشهور است كه زكات منحصر به نُه مورد است. در واقع، اين نه چيز اصول و محور داد و ستد و ارتزاق و قوام زندگى اقتصادى جامعه است كه عبارتند از: گندم، جو، خرما، كشمش، طلا، نقره، شتر، گاو، و گوسفند (موسوي خميني، بي‌تا(ب)، ص 412).
ولي‌ امرحق دارد در صورت نياز جامعه، آن را به اشياي ديگر نيز توسعه دهد (حائري، 1376، ص122)؛ چنان‌كه در روايتي از اميرالمؤمنين وارد شده است كه ايشان بر بعضي از اقسام اسب، زكات وضع كردند (ر.ك. حرعاملي، 1401ق، ج 9، «كتاب الزكاة»).
اجباري بودن پرداخت زكات به حاكم اسلامي: از صريح آية شريفة «خُذْ مِنْ أَمْوَالِهِمْ صَدَقَةً تُطَهِّرُهُمْ وَتُزَكِّيهِم بِهَا وَ صَلِّ عَلَيْهِمْ إِنَّ صَلاَتَكَ سَكَنٌ لَّهُمْ وَ اللّهُ سَمِيعٌ عَلِيمٌ» (توبه: 103) استفاده مي‌شود كه جمع‌آوري زكات از وظايف پيامبر اكرم به عنوان حاكم اسلامي است.
از برخي وقايع تاريخي نيز استفاده مي‌شود كه رسول اكرم مأمور بودند زكات را از مالكان اموال زكوي اخذ نمايند، هرچند به قتال و لشكركشي منجر شود (ابن هشام، بي‌تا، ج4، ص224، احمدي ميانجي، 1377، ص 342).
حضرت علي در اين باره مي‌فرمايد: «يجبر الامام الناس علي اخذ الزكاة من اموالهم لأنّ الله يقول: (خذ من اموالهم صدقه)» (مجلسي، 1403ق، ج96، ص86).
بنابراين، همان‌‌گونه كه از تاريخ، سيره و روايات برمي‌آيد، دادن زكات اساساً واجبي است كه دولت اسلامي مي‌تواند در قبال افرادي كه از پرداخت آن امتناع مي‌ورزند، به زور و اجبار متوسل شود.
مصرف زكات: فلسفة تشريع زكات به طور كلي دو چيز است:
الف. تأمين نياز فقرا كه در بسياري از آيات و روايات بدان تصريح شده است (ر.ك: حرعاملي، 1401ق، ج 9، كتاب «الزكاة»). علاوه بر اين، تأمين ديگر نيازمندي‌هاي عمومي، كه به عنوان موارد مصرف زكات شناخته شده‏اند، نيز در اين قسم مي‏گنجد.
ب. راكد نماندن مال نسبت به اموالي كه بقاي يك سال در آنها شده است (حائري، 1376، ص122).
قرآن در اين آيه، موارد هشت‌گانة مصرف زكات را بيان كرده است: «إِنَّمَا الصَّدَقَاتُ لِلْفُقَرَاء و َالْمَسَاكِينِ و َالْعَامِلِينَ عَلَيْهَا وَالْمُؤَلّفَةِ قُلُوبُهُمْ وَ فِي الرِّقَابِ وَ الْغَارِمِينَ وَ فِي سَبِيلِ اللّهِ وَ ابْنِ السَّبِيلِ فَرِيضَةً مِّنَ اللّهِ وَ اللّهُ عَلِيمٌ حَكِيمٌ» (توبه:60). با توجه به آية مذكور، مصارف زكات معين است و از نمونه‌هايي نيست كه به صلاح‌ديد امام يا حاكم شرع متوقف باشد و به نظر بيشتر فقها، فقط سهم «في سبيل الله» از زكات به صلاح‌ديد حاكم و براي مصالح غير معين قرار داده شده است. البته از عبارات عده‏اي از فقها استفاده مي‏شود كه مراد از «سبيل الله»، مجاهدان و سربازان و به طور كلي، مصالح‏ مربوط به جهاد است (ر.ك. مفيد، 1410ق، ص 241؛ صدوق، 1364، ج2، ص3؛ مجلسي، 1364، ج3، ص8).
2. خمس
«خمس» در لغت، به معناي «يك پنجم» است. (ابن منظور، 1405ق، ص70). در بارة معناي اصطلاحي «خمس» گفته شده: خمس مالياتي است معادل يك پنجم كه در شرع، بر اموري وضع گرديده است. (منتظري، 1371، ج 3، ص 44)
آن‌گونه كه از روايات استفاده مى‌شود (حر عاملي، 1401ق، ج 4، ص 336)، بر هفت چيز طبق شروطي خمس واجب است: 1. منفعت كسب؛ 2. معدن؛ 3. گنج؛ 4. مال حلال مخلوط به حرام؛ 5. جواهرى كه به واسطة فرورفتن در دريا به دست مى‌آيد؛ 6. غنيمت؛ 7. زمينى كه كافر ذمى از مسلمان بخرد.
از جمله منابع تأمين هزينه‏هاى عمومى در عهد اميرالمؤمنين حضرت علي، خمس بوده است. آن حضرت خمس اموال مردم را نيز جمع‌آورى مي‌كردند و به مصارف لازم مى‏رساند (طوسي، 1380، ص 168- 137).
فقهاى شيعه تحويل خمس به امام را واجب مى‏دانند و معتقدند: همة خمس بايد به ايشان پرداخت گردد (طوسي، 1400ق، ص 199). ظاهر آية خمس و رواياتى كه به صراحت، ضرورت قرار گرفتن خمس در قلمرو اختيار امام و صرف آن به صلاح‌ديد حاكم را اعلام مى‏دارد، دليل و مبناى اين نظر فقهاست (حرعاملي، 1401ق، ج 6 ،ص 341).
مصرف خمس: قدما از فقهاي شيعه خمس را دو قسمت مي‌كردند و نصف آن را مال سادات فقير مي‌دانستند، ولي از نظر فقهاي متأخر، به ويژه مراجع معاصر، مجموعۀ خمس حق واحدى است كه در اختيار امام قرار دارد، ولي امام متكفل فقراى سادات نيز هست و فقراي سادات بايد از ماليات حكومت و امامت تأمين شوند؛ زيرا جزء افراد خانواده و شئون امامتند. به همين سبب ممتازند و از ديگر فقرا جدا شده اند؛ زيرا ديگر فقرا از اموال مردم و صدقات آنان ارتزاق مى‌كنند (منتظرى، 1371، ج6، ص202).
از جمله دلايل فقهاي متأخر، آيۀ شريفة (وَاعْلَمُواْ أَنَّمَا غَنِمْتُم مِّن شَيْءٍ فَأَنَّ لِلّهِ خُمُسَهُ وَ لِلرَّسُولِ وَ لِذِي الْقُرْبَى وَ الْيَتَامَى وَ الْمَسَاكِينِ وَ ابْنِ السَّبِيلِ...) (انفال: 41) است؛ زيرا در اين آيه، بر سر اصناف سه‌گانة «واليتامى و المساكين و ابن السبيل» لام ملكيت تكرار نشده، ولي در سه سهم قبلي، كه مال امام است، لام ملكيت وجود دارد. بنابراين، خمس، نه ملك اصناف سه گانه است و نه اختصاص به آنان دارد، بلكه آنها فقط از جمله مصارف خمس هستند. علاوه بر سياق آيه خمس، روايات زيادي بر اين ادعا دلالت دارد كه‌ از مجموعۀ خمس به وجه امارت (حق حكومت) تعبير شده است كه از آن استفاده مى‌شود: مجموعۀ خمس حق واحدى است كه مال امام و در اختيار امام است (حر عاملي، 1401ق، ج 6، ص 341). بنابراين، خمس از منابع مالي دولت اسلامي است و دولت اسلامي وظيفه دارد فقرا و ايتام سادات را تأمين كند. لازم به ذكر است كه سهم امام پس از تأمين نيازهاى شخص امام يا نايبش، صرف رهبرى امت و توسعة حكومت اسلامى و شعائر دينى، كه زيربناى عدالت فردى و اجتماعى و امنيت و سعادت اجتماع است، مى‌گردد (نوري همداني، 1418ق، ص23).
3. خراج
«خراج» در اصطلاح فقهي، عبارت است از: مقدار مالى كه طبق قرارداد بين حكومت اسلامى و كاركنان زمين، از عين محصول زمين يا قيمت آن گرفته مى‌شود، و آن زمين بايد از اراضى خراجي باشد (نوري همداني، 1417، ص30).
«اراضى خراجيه» زمين‌هايى هستند كه مسلمانان آنها را يا با قهر و غلبه و يا از روى مصالحه از دست كفار در آورده‌اند، مشروط به اينكه آن زمين‌ها در حين فتح، آباد بوده و اين فتح به اذن امام باشد؛ مانند زمين‌هاى عراق و شامات و مصر و آفريقا و قسمت مهمى از زمين‌هاى ايران (نوري همداني، 1417، ص136).
از جملة مهم‌ترين منابع تأمين بيت‌المال در زمان حضرت علي خراج بوده است. (بلاذري، 1988، ص266). برخى از دستورات حكومتى آن حضرت در زمينة اخذ خراج، گواه اين ادعاست (كلينى، 1407ق، ج 3، ص540).
مصرف خراج: خراج متعلق به مسلمانان است و بايد در مصالح ايشان صرف گردد، و نقش امام (حاكم) فقط تولى و سرپرستى مصرف آن است (طوسي، 1380، ص 168- 137). در تعاليم پيشوايان ما و نيز كلمات فقها، بر اين مطلب تصريح گرديده است. از جمله، در روايتي، امام صادق به صراحت خراج را به مسلمين نسبت داده و آن را حق همة مسلمانان دانسته‌اند (طوسى، 1407ق، ج 4، ص146).
دفع دشمن براي حفظ كيان نظام اسلامي، تأمين امنيت مرزها و امنيت داخل كشور، توليد كالاها و خدمات عمومي، كه بخش خصوصي نسبت به آنها اقدام نمي‌كند يا از توان آنها خارج است، مثال‌هايي براي مصرف خراج است. شايد امور عام المنفعه‌اي كه بر زمين مانده، عنوان جامعي براي اين مصارف است، و همچنين رسيدگي به معيشت محرومان، درماندگان و ايتامي كه هيچ كمك‌كار و فريادرسي ندارند از نمونه‌هاي قطعي مصارف ياد شده است. 
4. جزيه: «جزيه» وجهي است كه از اهل ذمّه گرفته مي‌شود؛ چون با پرداخت آن، خون و جان آنها حفظ مي‌شود (راغب اصفهاني، 1416 ق، ص 195). بنابراين، «جزيه» در اصطلاح، عبارت است: از نوعي ماليات سرانة سالانه كه به طور خاص از اهل كتاب (يهود و نصارى و مجوس)، كه در پناه حكومت اسلامى هستند، گرفته مى‌شود. در زمان پيامبر اكرم اين ماليات تثبيت گرديده و شرعيت يافته بود. در قرآن، در بارة وجوب جزيه در آية (قاتلوا الذين لا يؤمنون بالله و لا باليوم الآخر و لا يحرّمون ما حرّم الله و رسوله و لا يدينون دين الحق من الذين اوتوا الكتاب حتي يعطوا الجزية عن يد و هم صاغرون) (توبه: 29) تصريح شده است. امام علي در زمان حكومت خويش، جزيه گرفتند (حر عاملي، 1401ق، ج 11، ص 116).
مصرف جزيه: جزيه مال عموم مسلمانان است و دليل آن، وجود اتفاق نظرى است كه در اين باره وجود دارد. بنابراين، جزيه از منابع مالي دولت اسلامي است و محل صرف آن مصالح عموم مسلمانان است.
5. فئ
«فئ» در لغت، به معناى بازگشت است، اما در اصطلاح فقها، « فئ » تمام اموالي است كه بدون جنگ و خون‌ريزي نصيب مسلمانان مي‌شود (اجتهادي، 1363، ص179). اختيار اين اموال با پيامبراكرم‌ است كه آنها را به مصارف تعيين شده در قرآن (حشر: 6-7) مي‏رساند و پس از پيامبر در دست امامان‏ معصوم و حاكم شرع است (طوسي، بي‌تا، ج2، ص562).
بنابراين، منظور از «فئ» در اينجا، يعنى اموالى كه بدون جنگ، به پيامبر بازگردانده شده است؛ مانند «فدك» كه پس از فتح خيبر به دست مسلمانان، خود يهود اين سرزمين را بدون جنگ در اختيار پيامبر اكرم گذاشتند (نوري همداني، 1417ق، ص 27).
مصرف فئ: قرآن مي‌فرمايد: «هر چه را كه خداوند به پيامبرش از آنها (كفار) بازگردانده و شما با راندن اسب و شتر، رنج به دست آوردن آن را نديده‌ايد. خداوند پيامبران خود را بر هر كس بخواهد مسلط مى‌سازد. اين اموال «فئ» مال خدا و رسول و بستگان پيامبر و يتيمان و مستمندان و در راه ماندگان است. «و ما افاء الله على رسوله منهم فما اوجفتم عليه من خيل و لا ركاب، ولكّن الله يسّلط رسله على من يشاء و الله على كل شى ء قدير ما افاء الله على رسوله من اهل القرى فللّه و للرسول و لذى القربى و اليتامى و المساكين و ابن السبيل». (حشر: 7ـ6).
بر اين اساس، فئ از منابع مالي حاكم اسلامي است و در زمان غيبت، اختيار آن با نايب عام امام زمان «ولى فقيه» است (نوري همداني، 1417ق، ص 28).
با توجه به مصارف فئ، ملاحظه مي‌گردد كه سهم خدا و رسول از مصارف مذكور، در مصالح مسلمانان، از جمله امور عام المنفعه، كه متصدي خاصي ندارد، توسط حاكم اسلامي قابل هزينه است. روشن است كه ذكر مواردي همچون يتيمان، مستمندان و در راه ماندگان مشمول عنوان كلي قبل است، ولي به لحاظ اهميت، به صورت مستقل و مجزا بيان شده است.
انفال
در كتب فقهى براى انفال، مصاديقي ذكر كرده‏اند، اما در بيشتر آنها، براي انفال نُه مورد ذكر شده كه از مهم‌ترين مصاديق آن در زمان حاضر، انواع معادن است (نجفي، 1387، ج16، ص116؛ حكيم، 1350، ج 9، ص597؛ نوري همداني، 1418ق، ص135). با احتساب معادن به عنوان يكي از اجزاي انفال، مي‌توان گفت: در حال حاضر، يكي از مهم‌ترين منابع ثروت و درآمد دولت اسلامي انفال است.
مصرف انفال: بر اساس آية (يسألونك عن الانفال قل الانفال لله و الرسول...) (انفال: 1)، انفال ملك خدا و رسول گرامي است و پس از رسول خدا به تصريح روايات، ملك امام است (فاضل مقداد، 1343، ج1، ص 254). بنابراين، انفال جزو منابع مالي حكومت اسلامي است. 
در دوران غيبت، اگر دولت اسلامي با محوريت فقيه جامع الشرائط تشكيل شود، چون به ادّلة ولايت فقيه چنين حكومتي تمام شئون ولايت رسول اكرم و ائمة معصوم را دارد، انفال در اختيار ولي فقيه خواهد بود و او بايد بر اساس مصالح اسلام و مسلمانان آنها را به مصرف برساند. در اصل 45 قانون اساسى جمهورى اسلامى ايران نيز به اين موضوع تصريح شده است.
7. ماليات (عشور در صدر اسلام)
«عشور» جمع «عشر»، مالياتى بوده كه از تجّار و بازرگانان در ازاى ورود و خروج از كشور اسلامى گرفته مى‏شده است و نخستين بار توسط خليفة دوم وضع گرديد (غفاري، 1388، ص 95).
امروزه يكي از منابع مهم درآمدي بيشتر دولت‌ها براي تأمين هزينه‌هاي خود، ماليات‌هاي گرفته شده از مردم است. بنابراين، ماليات نوعي هزينة اجتماعي است كه آحاد جامعه در مقابل استفاده از امكانات و منابع يك كشور موظفند آن‌را پرداخت كنند تا توانايي‌ براي جاي‌گزيني آن منابع و ارائة خدمات به عموم مردم فراهم شود. 
در اقتصاد اسلامي، دولت منابع متعدد مالي مانند زكات، خمس، خراج و انفال در اختيار دارد. تعدادي از آنها مشابه ماليات و برخي متفاوت از آن هستند. زكات و خمس مشابه ماليات‌هاي ثابت با نرخ معين است و خراج، كه همان اجاره زمين‌هاي دولتي است، شبيه درآمد ناشي از مالكيت دولتي در جدول حساب‌داري ملي است. انفال بخش وسيعي از اموال عمومي را شامل مي‌شود. معادن، زمين‌هاي موات، درياها، دره‌ها و كوهپايه‌ها از انواع انفال است. دولت مي‌تواند مصاديق انفال را در اختيار افراد قرار دهد و از درآمد آن استفاده كند و يا مانند مواد معدني آنها را بفروشد. 
در هر صورت، درآمد حاصل از انفال مشابه درآمدهاي حاصل از فروش معادن و كالاها و يا درآمد حاصل از انحصارات و مالكيت دولتي است. از اين رو، گاه تأكيد مي‌شود كه با وجود اين منابع مالي، نمي‌توان از مشروعيت ماليات‌هاي حكومتي سخن گفت. به بيان ديگر، گفته مي‌شود: در اسلام، منابع مالي متعددي براي دولت قرار داده شده و از اين رو، نياز دولت به جعل ماليات جديد منتفي است. دولت اسلامي مي‌تواند بر واردات عوارض وضع كند، همان گونه كه در صدر اسلام، بر واردات «عشر» قرار مي‌دادند و اين امر علاوه بر تأمين منابع مالي دولت، موجب حمايت از كالاهاي داخلي مي‌شود (ر.ك. رضايي و ديگران، 1379).
ديدگاه مقابل آن نه تنها در صدد اثبات مشروعيت ماليات‌هاي حكومتي، بلكه درصدد اثبات اولي بودن حكم اين نوع ماليات‌هاست. صاحبان اين نظريه با توجه به ضرورت وجود دولت اسلامي و نبود امكان بقاي آن بدون ماليات، به سبب كافي نبودن منابع مذكور يا نبود امكان حصول آنها و تغيير منابع مالي ثروت مردم از كشاورزي به صنعت و خدمات، وجود انواع ماليات‌هاي حكومتي را ضروري مي‌دانند (رضايي، 1382).
يكي از نكات قابل توجه در لزوم به‌كارگيري ماليات‌هاي حكومتي با نرخ متغير تحقق تعادل اقتصادي از طريق سياست‌هاي مالي فعال است. خمس و زكات دو نوع مالياتي هستند كه نرخ آنها ثابت است و استفاده از نرخ ثابت ماليات براي تأمين مالي اهداف كلان اقتصادي در نظام‌هاي سنتي، كه پول‌هاي كاغذي وجود نداشت، كافي بود. ولي با ظاهر شدن عدم تعادل‌هايي كه ناشي از فزوني توليد بر مصرف و يا عكس آن است و با توجه به گسترش نقش فعال پول كاغذي و ظهور تورم ساختاري، دخالت مستقيم و مستمر دولت در برنامه‌ريزي‌هاي اقتصادي براي ايجاد تعادل در رشد و توسعة اقتصادي پديده‌اي است كه امروزه نزد بيشتر اقتصاددانان يك ضرورت مسلم است. بنابراين، ماليات برداشتي حساب شده و تحت برنامه از درآمد و ثروت ملي براي تحقق سياست‌هاي متعادل كننده است (ر.ك. درخشان، 1374، ص 26ـ7).
نتيجه اينكه حاكم اسلامي به عنوان ولي فقيه نيز مي‌تواند براي تأمين هزينه‌هاي دولت اسلامي، با رعايت مصالح و اولويت‌ها از اين منبع درآمدي استفاده نموده، به صورت مستقيم يا از طريق مجاري قانون‌گذاري، همچون مجلس شوراي اسلامي، به وضع قانون در اين زمينه بپردازد.
7. ساير درآمدها
برخي، مصاديقي مثل موقوفات عام، استقراض و كفارات را از جمله منابع مالي دولت اسلامي ذكر كرده‌اند (غفاري، 1388، ص 96). ولي به نظر نمي‌رسد كفارات جزو درآمد دولت اسلامي محسوب شود؛ زيرا در پرداخت آنها الزامي وجود ندارد و حاكم اسلامي در آن نقشي ندارد . اما وجوه حاصل از استقراض را اگر درآمد بدانيم، مي‌تواند در زمرة منابع درآمدي بودجه و بيت‌المال قرار گيرد. به هر حال، امروزه جرايم و استقراض بخشي از منابع بودجة دولت‌ها را تشكيل مي‌دهند. 
علاوه بر ماليات، ديگر منابع مالي دولت، مانند درآمدهاي حاصل از فروش خدمات دولتي، درآمد حاصل از فروش نفت و گاز (از مصاديق انفال كه قبلا ذكر گرديد) انحصارات و مالكيت دولت و درآمدهاي انتقالي، حق بيمه و سود سرمايه‌گذاري، تأمين كنندة هزينه‌هاي دولت است. اما موفقيت اقتصاد دولت بستگي به بالا بودن نسبت سهم ماليات به ديگر منابع دارد. در كشورهاي توسعه يافته عمده درآمدهاي دولت از ماليات تأمين مي‌شود، در حالي كه در كشورهاي در حال توسعه، سهم ماليات مقدار ناچيزي است. (جعفري صميمي، 1371، ص 23ـ14).
معيارهاي توزيع بيت‌المال و تخصيص بودجه
با توجه به تعدد منابع مالي بيت‌المال و بودجه، دولت از نظر احكام و مالكيت هركدام و با توجه به اصول هفت‌گانة امانت بودن بيت‌المال، عمومي بودن بيت‌المال، حق هر انسان در برخورداري از زندگي با عزت و شرافت، تلاش براي كم كردن فاصلة طبقاتي، تدبير و اولويت‌سنجي، نبود ذخيره سازي، و ضابطه قرار ندادن روابط فاميلي كه در سياست‌هاي توزيعي پيامبر اكرم و حضرت علي وجود داشت (آزادي، 1391، ص 67-73)، مي‌توان پنج معيار ذيل براي تخصيص منابع از نظر اسلام استخراج كرد. لازم به ذكر است معادل واژة «بيت‌المال» كه در صدر اسلام و سده‌هاي اول رايج بوده، در حال حاضر «خزانة كل» است. البته آن دو در فلسفة وجودي مشترك، اما در اقلام مالي واريز شده متفاوتند. براي مثال، امروزه بخش عمده‌اي از منابع درآمدي بودجه دولت از محل فروش منابع زيرزميني و ماليات‌هاست كه در آن زمان، وجود نداشت يا اندك بود.
الف. نياز
يكي از معيارهاي مهم تخصيص بودجه تأمين نياز است كه در سطح خرد و كلان، قابل طرح است؛ چراكه دولت اسلامي مكلف است نيازهاي حياتي و ضروري زندگي را براي فقرا و محرومان درمانده از جامعه را تأمين كند. البته لازم به ذكر است توجه به فقرا و محرومان و تأمين نياز آنان در درجة اول، وظيفة افراد متمكن جامعة اسلامي، به ويژه خويشاوندان آنها، است.
در حكومت امام علي، كمك به فقرا از وظايف حكومت تلقي مي‌شد و نياز و فقر به عنوان معياري در تخصيص منابع و امكانات عمومى مدنظر بوده است. در اينجا، به دو نمونه از تأكيدهاي حضرت علي در خصوص نيازمندان اشاره مى‏‌شود:
1. در نامه به قثم بن عبّاس (از استانداران آن حضرت): آنچه را از اموال خدا نزدت جمع مى‏گردد، در ميان نيازمندان و گرسنگانى كه پيش تو هستند، تقسيم كن و بدين وسيله، نياز آنان را برطرف نما» (نهج‌البلاغه، ن 67).
2. در نامه به مالك اشتر ( هنگام اعزام به مصر براي حكومت): «به افراد بى‌سرپرست و زمين‏گير تفقد كن و براى ايشان سهمى قرار ده». (نهج‌البلاغه، ن 53).
اين دستورالعمل به روشنى اثبات مى‏‌كند كه رسيدگى به وضع اقشار محروم و آسيب‏پذير يكى از وظايف اصلى حكومت اسلامي است. از روايات نيز استفاده مي‌شود كه در صورت عدم كفاف زكات و خمس، امام وظيفه دارد از منابع بيت‌المالِ در اختيارش، نياز نيازمندان را تأمين كند. امام كاظم در اين زمينه مي‌فرمايد: «هشت سهم (مربوط به مصارف زكات) بايد در محلش تقسيم شود (و در بارة فقرا) به مقدارى كه يك سال آنها بدون سختى بگذرد (حاكم اسلامي) زندگي‌شان را تأمين كند. اگر چيزى از آن زياد آمد به حاكم برمي‌گردد و اگر كم آمد و آنها را كفايت نكرد، بر عهدة حاكم است كه از اموال ديگري كه در اختيار دارد به مقدارى كه در شأن آنهاست هزينة زندگي‌شان را تأمين نمايد تا بي‌نياز شوند.» (كليني، 1407ق، ج2، ص495).
بنابراين، بايد با توجه به توان بيت‌المال و حال ساير نيازمندان، تا تأمين كامل نيازها، به نيازمندان كمك كرد. توجه به اين معيار در سطح كلان جامعه، از اهميت بيشتري برخوردار است؛ زيرا رسيدگي به نيازهاي عمومي غالباً با تأمين بهداشت و سلامت جسمي و روحي جامعه و يا امنيت آن در ارتباط است. براي مثال، اگر به خاطر تهديد و يا توطئة دشمن امنيت جامعه در معرض خطر قرار گرفت يا اخلاق و اعتقادات جوانان در مخاطرة فساد و انحراف واقع شد صرف بودجه براي تقويت بنية نظامي كشور، مبارزه با مظاهر فساد و گم‌راهي و ترويج معارف اسلامي در اولويت قرار مي‌گيرد. برخي از نيازها همچون ساختن مدارس، دانشگاه‌ها، بزرگ‌راه‌ها، بوستان‌ها، پل‌ها، بيمارستان‌ها و مانند آن عام‌المنفعه بوده و چنان‌كه بخش خصوصي به هر علت، نسبت به تأمين آنها اقدام ننمايد دولت اسلامي موظف به تأمين آنهاست و مهم‌ترين اصل در تخصيص بودجه و صرف بيت‌المال در آنها، رعايت «عدالت» همراه با ملاحظة «مصلحت عموم» است. البته تأمين نيازهايي كه غفلت از آنها كيان نظام اسلامي و دين را در معرض خطر قرار مي‌دهد در اولويت نخست قرار دارد، سپس تأمين نيازهايي كه مربوط به امنيت كشور است يا بي‌توجهي به آن جان و يا ناموس افراد جامعه را تهديد مي‌كند نسبت به ساير نيازها در اولويت قرار دارد. جدول ذيل بيانگر ترتيب اولويت نيازها و تأمين آنها با تخصيص بودجه است:
جدول1: ترتيب اولويت نيازها
معيار    ترتيب اولويت
نياز    حفظ كيان نظام اسلامي و اقتدار آن
    امنيت جسمي و روحي جامعه
    نيازهاي حياتي ( مانند غذا)
    حفظ سلامت و بهداشت جامعه
    نيازهاي آموزشي
    نيازهاي رفاهي
ب. عدالت
«عدالت» يكي از مهم‌ترين اصولي است كه در انديشة ديني و ديدگاه‌هاي بشري از ديرباز بدان عنايت ويژه مي‌شده است. يكي از مهم‌ترين اهداف نظام اسلامي برقراري و حفظ عدالت در جامعه است. اهميت اين اصل به‌اندازه‌اي است كه قرآن كريم آن را از اهداف بعثت پيامبران مي‌شمارد (حديد: 25).
متناسب با موضوع اين تحقيق، در اينجا «عدالت اقتصادي» منظور نظر است. با جمع‌بندي مفهوم عدالت اقتصادي بر حسب كاربرد آن، در متون اسلامي چهار معناي «تساوي، دادن حق هر صاحب حق به آن، توازن، و اعتدال» را مي‌توان استخراج كرد. مي‌توان گفت: به نحوي همة اين معاني به نوبة خود، همسان بوده، يك مطلب را مي‌رسانند، و جامع بين معاني مذكور همان «وضع الشيء في موضعه» و «رعايت تناسب» است و در جامعه، به عنوان كل «توازن» و توازن همان «اعطاء كل ذي حق حقه» و «وضع الشيء في موضعه» خواهد بود (رجايي و معلمي، 1392، ص83).
به نظر مي‌رسد وقتي تصميم بر آن باشد كه عدالت در جامعه به عنوان يك كل بررسي شود، معناي توازن، كه قرآن كريم از آن با «عدم تداول ثروت در دست اغنيا» ياد كرده و با زندگي در محدودة كفاف هماهنگ است، تعبير مناسبي باشد (رجايي و معلمي، 1393، ص91). مردم و دولت هر دو نسبت به خانواده‌هايي كه درآمدي كمتر از حد كفاف دارند مسئولاند. امام صادق در ابن باره مي‌فرمايد: «خداوند براي فقرا به اندازه‌اي كه وسعت يابند (حد كفاف) در اموال ثروتمندان، حق واجب قرار داده است.» (كليني، 1407ق، ج3، ص 497). امام كاظم در اين باره مي‌فرمايد: «سهم درماندگان اين است كه به قدر كفاف و گشايشي كه در طول سال بي‌نياز شوند، ميانشان تقسيم شود» (طوسى، 1407ق، ج4، ص129).
امام باقر در بارة رابطة اجراي عدالت و تأمين نيازهاي مردم مي‌فرمايد: «لَوْ عُدِلَ‏ فِي‏ النَّاسِ‏ لَاسْتَغْنَوْا»؛ اگر ميان مردم عدالت اجرا مي‌شد، بي‌نياز مي‌شدند (كليني، 1407ق، ج1، ص542).
آنچه در بحث عدالت اجتماعي و اقتصادي محور اصلي است، مسئلة سياست‌هاي اقتصادي دولت در سطح كلان و به‌طوركلي، نظام اقتصادي حاكم بر جامعه است. بحث مهم و اصلي اين است كه چگونه مي‌توان حد قابل ‌قبول از بهره‌مندي و رفاه را براي همة افراد جامعه تأمين كرد، به‌گونه‌اي كه همگان فرصت به ظهور رساندن استعدادهاي باطني و ارضاي نيازهاي ضروري خود را داشته باشند و از حداقل شرايط يك زندگي شرافتمندانه انساني برخوردار باشند؟ چگونه مي‌توان از شدت تفاوت‌ها و نابرابري‌هاي نامطلوب اجتماعي و اقتصادي، كه فضاي سالم براي يك زندگي مشترك انساني را از بين مي‌برد و امكان تعالي معنوي را از افراد سلب مي‌كند، كاست؟ (باقري 1386، ص391) براي رعايت معيار عدالت در توزيع منابع درآمدي بودجه، بايد به «عدالت در توزيع فرصت‌ها» به معناي نبود تبعيض در ارائة خدمات دولتي و استفاده از منابع طبيعي را توجه كرد. به عبارت ديگر، قلمرو توزيع فرصت‌ها منابع طبيعي و خدمات دولتي است؟ به اين معنا كه چند درصد از منابع طبيعي در اختيار چند درصد افراد جامعه است؟ آيا حق برخورداري برابر از منابع طبيعي رعايت شده است يا خير؟ برخورداري يكسان از مزيت‌ها از قبيلا متياز واردات كالاي خاص، توزيع تسهيلات بانكي، و توزيع مناصب مديريت مالي مي‌تواند براي سنجش توزيع فرصت‌ها مناسب باشد. (رجايي و معلمي، 1392، ص94).
در بارة تطبيق معيار عدالت بر تخصيص بودجه، نكات ذيل قابل توجه است:
1. معيار عدالت همچون چتري بر معيارهاي ديگر و حاكم بر آنهاست؛ به اين معنا كه همراه هر يك از معيارهاي ديگر، بايد به رعايت عدالت به عنوان شرط اساسي، توجه كرد.
2. تخصيص بودجه به گونه‌اي كه براي همة افراد جامعه فرصت‌هاي برابر آموزشي و بهداشتي فراهم شود، يكي از شروط مهم رعايت عدالت است.
3. در تجهيز منابع بودجه و تخصيص آن، بايد ميزان بهره‌برداري و افراد بهره‌بردار را در نظر گرفت.
4. از انفال به عنوان ثروتي كه در اختيار دولت اسلامي است، بايد آحاد جامعه در تمام مناطق استفاده كنند. استفادة بيش از حد معقول و متعارف ساكنان شهرها، به ويژه شهرهاي بزرگ، خلاف عدالت و موجب محروم ماندن مردم روستاها و مناطق دوردست مي‌شود.
5. در زمينة توجه به عدالت بين نسلي، بايد منابع جديدي براي بودجه در جهت كاهش وابستگي به منابع محدود و تجديدناپذير (مانند نفت) پيش‌بيني شود.
با اينكه رعايت عدالت در تقسيم بودجه و بيت‌المال، خود يك معيار مهم و اصلي است، اما در اين باره كه ملاك تحقق عدالت تأمين نياز است، يا ميزان استحقاق، يا با تقسيم مساوي (به صورت سرانه) عدالت محقق مي‌شود، بحث و اختلاف است كه تحقيق در بارة آن مجال ديگري مي‌طلبد .
ج. كار (ميزان تلاش و كوشش)
وقتي از معيار تلاش و كوشش سخن مي‌گوييم در واقع، مي‌خواهيم كارِ كارگزاران يك حكومت را كه در جهت اهداف حكومت انجام وظيفه مي‌كنند، ارزش‌گذاري كنيم. به عبارت ديگر، مي‌خواهيم اين نكته را متذكر شويم كه در نظام حكومتي اسلام، كسي كه كار مهم‌تري انجام ‌دهد يا تلاش بيشتري براي بهتر انجام دادن كارش انجام دهد مستحقق حقوق بيشتري است. 
براي بررسي ديدگاه اسلام در بارة اين موضوع، بايد ديد رفتار امام با كارگزاران خود چگونه بوده است؛ آيا به آنها به اندازة ديگران پرداخت مي‌كرد، يا حقوق ويژه‌اي به آنها مي‌پرداخت؟ 
توجه به يك نكته حايز اهميت است كه شهر كوفه در آن زمان، يك شهر نظامي بود و مسلمانان در آن روزگار، بيشتر در كسوت سپاهيان و افراد آماده براي اجراي فرامين حكومت بودند و در هنگام جنگ هم شركتشان در جنگ اجباري بود. بنابراين، تقريباً همة مسلمانان شهر از حكومت مقرري دريافت مي‌كردند و اين مقرري در زمان حضرت علي به صورت مساوي تقسيم مي‌شد. بايد توجه شود كه عده‌اي از مردم شهر در طول مدتي كه در شهر بودند و مأموريتي نداشتند، آزاد بودند و مي‌توانستند به كار خودشان برسند؛ مثلاً، زراعت و يا تجارت كنند. ولي عده‌اي بودند كه به عنوان عمال و يا دبير يا قاضي دايم در حال خدمت به حكومت بودند. حال سؤال و محل بحث اينجاست كه آيا اين افراد علاوه بر مقرري كه همه دريافت مي‌كردند حقوق ويژه‌اي هم داشتند، يا به اندازة سايران، فقط از مقرري همگاني برخوردار بودند؟ 
از منابع تاريخي استفاده مي‌شود كه امام علي به اين عده، حقوق ويژه‌اي در مقابل كار مستمرشان اعطا مي‌كردند؛ مثلاً، براى شريح قاضى به عنوان قاضي منسوب از طرف آن حضرت، پانصد (دينار يا درهم) معين كردند (ثقفي، 1410ق، ج1، ص47). همچنين در عهدنامة مالك اشتر آمده است:
پس از انتخاب قاضى با همة دقت‌ها، كه در مقدمات كار كرده‏اى ... درِ بذل و بخشش را به رويش بگشاى؛ چندان كه عذرى برايش نماند، و براى امرار معاش و ادارة زندگى، بدون احتياج به رشوه‏خوارى از حقوق استفاده كند، و به مردم نيازمند نباشد (ابن شعبه، 1416ق، ص205).
نتيجه آنكه از نظر اسلام، براي كار بيشتر و مهم‌تر، حقوق بيشتر جايز، بلكه گاهي لازم است و آنچه مذموم است حقوق بالاتر به خاطر شرافت خانوادگي و امثال اين‌هاست. اين حقوق معمولاً از بيت‌المال مسلمانان است؛ زيرا وجود قاضي و كارگزار حكومت و ارتش نه تنها به صلاح مسلمانان است و نفع آنها به آحاد جامعه مي‌رسد، بلكه وجودشان ضروري است و حقوق آنها همچنين مي‌تواند از بيت‌المال مربوط به امام باشد؛ چراكه اموالي به عنوان «وجه‌الاماره» در اختيار امام و حاكم اسلامي قرار دارد كه بايد براي وظايف حاكميتي، مثل قضاوت مصرف شود. لازم به ذكر است كه در اين بحث، مراد از «كار» تنها كار يك فرد نيست، بلكه ميزان كار انجام شده در سطح كلان (براي طرح‌ها ملي و منطقه‌اي)كه از لحاظ تخصيص بودجه از اهميت بيشتري برخوردار است نيز داخل در بحث است. بنابراين، در خصوص تطبيق معيار كار، با مفهومي وسيع‌تر از آنچه ذكر شد، در تخصيص بودجه، نكات ذيل قابل توجه است:
1. در تخصيص بودجه براي تأمين نيازهاي ضروري فقرا و محرومان، صرفاً نبايد ميزان كار شخص را معيار قرار داد؛ چراكه ممكن است كار يك‌ فرد براي تأمين نيازهاي او كافي نباشد يا موجب تفويت مصلحت اهمّي شود.
2. تخصيص مجدّد منابع بودجه به طرح‌ها بايد با توجه به كار انجام شده باشد و هدف از اختصاص منابع مالي جديد در هر سال، بايد بر اساس درصد باقي‌مانده و صرفاً با هدف تمام شدن آن طرح باشد.
3. در زماني كه طرح‌ها با تأخير در بهره‌برداري مواجه بوده و با محدوديت بودجه مواجهيم، اتمام آنها بايد مقدم بر شروع كار جديد باشد (مگر در جايي كه مصلحت اهمي در كار باشد).
4. تخصيص بودجه بايد به گونه‌اي باشد كه كارهاي مربوط به طرح‌ها در موعد مقرر شروع شود و در زمان معين به اتمام رسد. براي مثال، اگر بودجة لازم در نيمة اول سال، كه براي انجام كارهاي عمراني و ساختماني مناسب‌تراست، تخصيص نيابد آن طرح با تأخير در بهره‌برداري مواجه خواهد شد. 
د. كارايي
يكي از اهداف تمام نظام‌هاي اقتصادي، «تخصيص منابع به‌صورت كارا» است. به همين منظور، دولت اسلامي وظيفه دارد از طريق اعمال سياست‌هاي مناسب، منابع را به سمت مناطقي كه فعاليت اقتصادي در آنها براي توليد كالاهاي ضروري و نيز ايجاد اشتغال داراي صرفة اقتصادي بيشتري است، جهت دهد (ملايي، 1393، ص 60).
مبحث «كارايي» در اقتصاد متعارف، به‌عنوان معياري براي سنجش عملكرد اقتصادي تلقي مي‌شود. «بهره‌برداري بهينه و كارا» در يك تعريف خلاصه، به معناي بيشترين بهره‌برداري از منابع معين است. بنابراين، لازم است دولت، به ويژه سازمان مسئول برنامه‌ريزي و تدوين بودجه، منابع درآمد را به گونه‌اي تخصيص دهد كه اصل اقتصادي و عقلايي مذكور رعايت گردد. اينجاست كه گاهي در مرحلة اجرا و عمل، معيارهاي تخصيص بودجه در تزاحم با يكديگر قرار مي‌گيرند؛ مثلاً، براي منطقة محرومي با در نظر گرفتن معيار نياز، بايد بودجة بيشتري اختصاص داد؛ اما ممكن است معيار كارايي ما را از اين كار منع كند؛ زيرا با فرض محدوديت بودجه، تخصيص بودجه به طرح‌هاي منطقة ديگري كه آبادتر بوده و مردم آن در رفاه بيشتري هستند، كاراتر باشد. اينجاست كه بايد سراغ معيار «مصلحت» براي سنجش ميزان اهميت اين تخصيص در دو منطقة مزبور رفت تا بتوان آن را كه اولويت بيشتري دارد تشخيص داد و ضمن رعايت معيار «عدالت»، براساس قاعدة «اهم و مهم» تصميم گرفت.
در حال حاضر، در ايران با وجود منابع فراوان انساني و طبيعي ـ به‌ويژه منابع طبيعي اوليه و انرژي ـ و تأكيد آموزه‌هاي اسلامي در بهره‌وري بهينه از آنها، ميزان كارايي و بهره‌وري در حد مطلوبي نيست. البته بررسي علل اين موضوع و راه‌كارهاي اصلاح آن فرصت ديگري مي‌طلبد. 
ه‍ . مصلحت
«مصلحت» در لغت، در مقابل «مفسده و فساد» قرار گرفته (ابن منظور، 1405ق، ج2، ص 517). و به معناي «خوبي و نيكي» (طريحي، 1416ق، ج2، ص389). و هر چيزي است كه مانع از فساد و تباهي و خروج شئ از حالت اعتدال (راغب، 1416ق، ص 379) و هيأت اصلي‌اش (زبيدي، 1306ق، ج2، ص 453) مي‌‌شود «مصلحت» به اين معنا، ملازم با منفعت و موجب حصول نفع است. در اصطلاح فقهي، «مصلحت» در سه معناي متفاوت به كار رفته است: مصلحت به عنوان فلسفة تشريع احكام شرعي (مسئلة حسن و قبح عقلي)؛ مصلحت به عنوان دليل استنباط احكام شرعي (مصالح مرسله) (علي دوست، 1388، ص 102)؛؛ و مصلحت به عنوان قيد متعلق احكام شرعي كه در اين بحث، مصلحت به معناي اخير منظور است.
مصلحت به عنوان قيد متعلق احكام شرعي نظر: متعلق احكام شرعي، كه همان فعل مكلف است در بسياري جاها، به وجود مصلحت مقيد شده است. در اين حالات، حالات، شارع مقدس عمل مكلف را در صورتي طلب مي‎كند كه همراه با مصلحت باشد و حكم شرعي به چيزي تعلق گرفته كه مصلحت نيزجزئي از آن است. براي مثال، امام خميني مي‌فرمايد: فروش وقف اگر با مصلحت همراه باشد جايز است (موسوي خميني، بي‌تا(الف)، ج5، ص 382). بنابراين، صرف بيت‌المال و تخصيص بودجه هم حكمي از احكام شرعي است كه در بسياري جاها مقيد به «مصلحت» شده است. به عبارت ديگر، چون بيت‌المال و منابع درآمدي بودجه اموال همة افراد جامعه است، ولي امر بايد مصالح نظام اسلامي را در هزينه و تخصيص اين اموال رعايت كند.
مصلحت از منظر فقهاي شيعه: حال بايد ديد اين «مصلحت» به چه معناست؟ و منظور فقها از «مصالح مسلمانان» چيست؟ و اين مصلحت چه ضوابطي دارد؟ و اولويت‌هاي آن كدام است؟ و به عبارت ديگر، چه مراتبي دارد؟ 
بايد توجه كه شود فقهاي شيعه مصلحت را با عنوان مخصوصي بحث نكرده‌اند. بنابراين، مباحث مربوط به مصلحت و تعريف آن را بايد در لابه‌لاي مباحث ديگر جست‌وجو كرد و حتي مسائلي كه در فقه اماميه در بارة وجود مصلحت از آنها بحث شده، بيشتر مسائل خصوصي و بين دو شخص حقيقي است. اما به طور كلي، از تحليل و بررسي جميع مباحثي كه رعايت مصلحت آنها در فقه مطرح شده است، مي‌توان جوابي براي سؤالات مذكور پيدا كرد تا به اين وسيله، مصلحت را تا ضابطه‌مند كرد. اين ضوابط مي‌تواند ما را در به دست آوردن مصلحت در تقسيم بيت‌المال و تخصيص بودجه ياري دهد.
بررسي متون فقهي ثابت مي‌كند كه مصلحت در فقه، به معناي لغوي و عرفي آن به كار رفته و مراد از آن، «منفعت، خير و ضد فساد» است (علي دوست، 1388، ص 94). شيخ طوسي در ابواب گوناگون، اين واژه را در معناي «منفعت» به كار برده است (طوسي، 1387ق، ج6، ص292). از عبارات شهيد اول نيز فهميده مي‌شود كه ايشان مصلحت را «جلب نفع و دفع ضرر» مي‌داند (عاملي، بي‌تا، ج1، ص35). صاحب جواهر نيز به مناسبت‌هاي گوناگون، مصاديق متعددي از مصلحت را بيان كرده است. از مجموع آنچه وي اين واژه را بر آنها اطلاق كرده است چنين به دست مي‌آيد كه «مصلحت» از نظر او، به معناي «منفعت» است و مصلحتي كه ضابطة تصميم‌گيري حاكم و ولي است، منفعتي است كه به عموم مردم و جامعه بازگردد (علي دوست، 1388، ص 95ـ97).
بنابراين، يكي از ويژگي‌هاي ضروري براي مصلحت، كه در اينجا اهميت خاصي دارد، شمول آن نسبت به همة مسلمانان يا دست‌كم بيشتر آنان است؛ زيرا منابع بيت‌المال و خزانة دولت اسلامي مال همة مسلمانان است و بايد همه از آن منتفع شوند. بنابراين، مصلحتي لازم الرعايه است كه شمول حداكثري داشته باشد. اين ويژگي در بارة تعيين اولويت هم كمك كننده است؛ زيرا مصلحتي كه شمول بيشتري دارد در اولويت است. اين مطلب را از كلام امام علي در نامة خود به مالك اشتر مي‌توان به خوبي استفاده كرد؛ آنجا كه مي‌فرمايد: «وليكن احبّ الامور اليك اوسطها في الحق و اعمّها في العدل و اجمعها لرضي الرعية؛ فانّ سخط العامّة يجحف برضي الخاصّة و انّ سخط الخاصّة يغتفر مع رضي العامّة...»؛ بايد از كارها آن را بيشتر دوست بداري كه نه از حق بگذرد و نه فروماند، و عدالت را فراگيرتر بوده و رعيت را دلپذيرتر؛ كه ناخشنودي همگان خشنودي نزديكان را بي اثر گرداند، و خشم نزديكان خشنودي همگان را زياني نرساند (نهج‌البلاغه، ص326 – 327).
لازم به ذكر است كه براي تعيين اولويت در مصالح، بايد مراتب مصلحت را از حيث اهميت تعيين كرد تا آنچه از اهميت بيشتري برخوردار است، اولويت يابد. برخي از وجوه اولويت در زمان تزاحم مصالح، پيش از اين در بحث «معيار نياز» ذكر گرديد. جدولي كه قبلاً در بارة ترتيب و ميزان اولويت نيازها رسم گرديد، در اينجا نيز مي‌تواند راهگشا باشد. 
مصلحت از اين لحاظ به سه رتبة «ضروريات»، «حاجات» و «تحسينات» تقسيم شده است. ضروري مانند: نفقه و خرجي انسان بر خودش، و حاجات مانند: وجوب خرجي همسر بر شوهر؛ تكميلي (تحسينات) مانند: نفقه دادن به خويشاوندان؛ زيرا مكارم اخلاق با اين‌ها تمام مي‌شود (عاملي، بي‌تا، ج2، ص138). براي بودجة كشور در ضروريات، مي‌توان به تأمين كالاهاي حياتي و اساسي مردم، همچون گندم و دارو مثال زد، و براي حاجات مي‌توان پرداخت حقوق كارمندان دولت، و براي تكميلي تخصيص بودجه براي افراد فقير و نيازمند تحت پوشش كميتة امداد امام خميني را به عنوان مثال ذكر كرد.
 از نظر اولويت، ضروريات در اولويت اول بوده و پس از آن، حاجات و در مرتبة آخر، تحسينات هستند (صابري، 1384، ص29). بنابراين، وقتي دو مصلحت با هم تزاحم كردند مصلحتي كه اولويت بالاتري دارد مقدم مي‌شود، و چون ترك مصلحت همراه با مفسده است بايد ديد در تزاحم دو مصلحت، كه داراي يك اولويت هستند، مفسدة ترك كدام مصلحت كمتر است، تا آن ترك شود (حلي، 1404ق، ج1، ص 14/ عاملي، بي‌تا، ج1، ص35).
بنابراين، يكي از معيارهاي تخصيص بيت‌المال رعايت مصلحت و به عبارت ديگر، تأمين مصالح مسلمانان است، و در تخصيص منابع، بايد به خاطر محدوديت بيت‌المال، اولويت‌ها در نظر گرفته شود. از اين رو، در خصوص تطبيق معيار مصلحت بر تخصيص بودجه و تقسيم بيت‌المال، نكات ذيل قابل توجه است:
رعايت مصالح جامعه مقدم بر مصلحت فرد است. در اين زمينه، مصالح كلي نظام اسلامي و حفظ آن بر هر مصلحتي مقدم است.
در صورت تزاحم مصالح، بايد با كارشناسي دقيق، مصلحت اهم را برگزيد و انتخاب ديگري كه موجب تفويت مصلحت اهم شود خلاف عقل و منطق است. تخصيص بودجه بايد با اجتناب از هزينه‌هاي تجملي و اسراف‌گونه و غيرلازم باشد تا مصلحت جامعه فداي منافع شخصي و حزبي نشود. صرف بودجه و بيت‌المال براي اجراي طرح‌هايي كه به محيط زيست آسيب مي‌رساند خلاف مصلحت عموم است. 
جدول2:تخصيص بودجه، معيارها و ترتيب اولويت‌ها
تخصيص بودجه    نوع بودجه    معيارهاي تخصيص    ترتيب اولويت زمان تزاحم معيارها
    جاري    نياز    حفظ كيان نظام اسلامي و اقتدار آن
        كار(ميزان تلاش)    امنيت جسمي و روحي جامعه
    عمراني    عدالت    نيازهاي حياتي ( مانند غذا)
        مصلحت    حفظ سلامت و بهداشت جامعه
        كارايي    نيازهاي آموزشي
            نيازهاي رفاهي
نتيجه‌گيري
منابع مالي دولت اسلامي از لحاظ مصرف به سه بخش تقسيم مي‌شود:
ـ منابعي كه تنها به كسانى كه تحت يكى از عناوين مشخص قرار دارند، تعلّق مى‌گيرد كه عبارتند از: موقوفات، زكات- جز سهم سبيل اللّه- و سهم سادات از خمس
ـ منابعي كه اختصاص به عموم مسلمانان دارد و بايد در مصالح عموم مسلمانان مصرف شود و در اصطلاح فقها، به آن «بيت‌المال مسلمانان» گفته مي‌شود كه عبارتند از: خراج و جزيه.
ـ منابعى كه به لحاظ منصب رسالت يا امامت، ملك رسول خدا يا امامان معصوم است و درآمد حاصل از آن بر اساس مصالح اسلام و مسلمانان مصرف مي‌شود و در اصطلاح «بيت‌المال امام» ناميده مي‌شود و شهيد صدر از آن به عنوان «اموال دولتي» ياد كرده است (صدر، 1375، ص439) كه عبارتند از: انفال و فئ و سهم امام از خمس.
منابع درآمدي بودجه در حال حاضر، كه با تفاوت در اقلام، همان بيت‌المال صدر اسلام است، به هنگام تخصيص، يا صرف هزينه‌هاي جاري همچون حقوق و دستمزد كارمندان دولت و ساير خريدهاي دولتي مي‌شود و يا هزينه‌هاي عمراني است. در قسم اول، معيار تخصيص در بيشتر حالات، كار و نياز است، و در قسم دوم، معيار تخصيص نياز، كارايي و مصلحت است. بودجه‌هاي حمايتي دولت همچون كمك به كميتة امداد امام خميني‌ و سازمان بهزيستي نيز در زمرة بودجة جاري است، ولي معيار در تخصيص آن فقط نياز است. البته تأمين اين نياز با رعايت معيار مصلحت همراه است.
 معيار «عدالت» همچون چتري بر همة اقسام توزيع بيت‌المال و تخصيص بودجه سايه افكنده و رعايت آن شرط اصلي تخصيص بهينة آنها از ديدگاه اسلامي است. برخي از وجوه اولويت در زمان تزاحم معيارها نيز در خلال بحث بيان گرديد.