معرفت اقتصاد اسلامی

 
مقدمه
با توجه به آمار مربوط به عملکرد بودجه در چند دهة اخير و وضعيت اقتصاد ايران، مي‌توان به اين نتيجه رسيد که درآمد حاصل از صادرات نفت به صورت بهينه در اقتصاد ايران به کار گرفته نشده است؛ زيرا هيچگاه درآمد بالاي نفتي رشد اقتصادي مطلوبي به دنبال نداشته و اين نشان مي‌دهد از درآمد نفت به طور صحيح استفاده نشده است؛ زيرا اگر درآمدهاي نفتي به‌عنوان ثروت ملي، تبديل به سرمايه مي‌گرديد و در جهت رشد و تقويت توليد داخل به کار گرفته مي‌شد نرخ بيکاري همواره دو رقمي نبود. نرخ بيکاري بالا، برخلاف تصور، معمولاً با درآمد نفتي رابطة مستقيم داشته است.
از سوي ديگر، نرخ تورم بالا، که در اقتصاد ايران ساختاري است، از علل اصلي‌اش رشد نقدينگي بالاست و بهره‌وري پايين، به ويژه در خصوص سرمايه، به‌معناي استفادة نادرست از پول نفت در راه‌اندازي طرح‌هاي عمراني و يا نيمه‌تمام رها کردن آنهاست. به بيان ديگر، نسبت هزينه‌هاي جاري به کل بودجه، تقريباً 75 درصد بوده که در جهت حفظ وضعيت موجود است، درحالي‌که هرقدر اين عدد کوچک‌تر باشد نشانگر آن است که دولت بيشتر مي‌تواند هزينه‌هاي عمراني و تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي داشته باشد.
با بررسي منابع درآمدي بودجه مي‌بينيم که نسبت ماليات به کل توليد، در کشورهاي توسعه‌يافته بالاي 15 درصد است؛ اما در ايران حدود 6 درصد است. بالا بودن اين شاخص در کشورهاي مذکور، نشانگر عدم وابستگي آنها به منابع مالي ناپايدار، مثل استفاده از درآمدهاي حاصل از صادرات نفت است. توضيح بيشتر آنکه نسبت ماليات به مخارج دولت در کشورهاي توسعه‌يافته، بالاي 70 درصد بوده و در ايران قريب 35 درصد است که نشان مي‌دهد درآمد دولت بيشتر به نفت وابسته است، نه ماليات. نسبت درآمدهاي نفتي به مخارج دولت نشان مي‌دهد نيمي از درآمد دولت از طريق نفت تأمين مي‌شود (باقري، 1392، ص 2-4).
نکتة قابل توجه دربارة سهم بخش‌هاي گوناگون اقتصاد کشور آن است که بخش خدمات با وجود توسعة پايين اقتصاد، بخش بزرگي را به خود اختصاص داده که نشان از بيمار بودن اقتصاد کشور دارد؛ زيرا در اقتصاد ايران، هنوز صنعت و کشاورزي به بهره‌وري مطلوب و مطابق با استانداردهاي کشورهاي توسعه‌يافته نرسيده و رشد بخش خدمات هماهنگ با رشد بخش‌هاي توليدي نبوده است. به عبارت ديگر، توسعة بخش خدمات در کشورهاي توسعه‌يافته به سمت خدماتي بوده که تکميل کنندة حلقة بين بخش صنعت و توليد با بخش مصرف است، درحالي‌که در اقتصادهايي مثل اقتصاد ايران، بخش خدمات به خدمات موسوم به «دلالي» سوق داده شده که موجب زياد شدن فاصله بين بخش توليد و مصرف و افزايش هزينه‌هاست. 
دقت در نتايج مذکور ما را به اين مطلب رهنمون مي‌سازد که تدوين بودجة سالانه از نظر منابع درآمدي و کيفيت تخصيص آنها، نياز به بازنگري جدي دارد تا ابزاري براي تحقق اهداف نظام اسلامي بوده و قادر باشد موانع توسعه و پيشرفت را از سر راه جامعة اسلامي بردارد. در اين زمينه، مبحث معيارها و شاخص‌هاي تأمين و تخصيص بودجة دولت اسلامي از اهميت ويژه‌اي برخوردار بوده که مقالة حاضر در حد ظرفيت خود عهده‌دار آن است.
پيشينة تحقيق
دربارة بودجة، کتاب‌ها و مقالات فراواني نوشته شده است که مي‌توان از آنها به‌عنوان منابع عام تحقيق استفاده کرد. براي نمونه، اسفنديار فرج‌وند در کتاب فراگرد تنظيم تا کنترل بودجه، آن را ابزار تخصيص منابع محدود بين اهداف رقيب در سازمان‌ها و دولت‌ها معرفي مي‌کند. بنابراين، از ديدگاه وي بودجه ابزار تبديل منابع مالي به اهداف انساني است. اسدالله مهرآرا در کتاب بودجه‌ريزي دولتي در ايران و ابراهيم عباسي در کتاب بودجه‌ريزي نوين در ايران (اصول، مراحل و روش‌ها) و محمد کردبچه در کتاب نظام بودجه‌ريزي، دربارة تاريخچة بودجه‌ريزي، سير تدوين بودجه، مباني بودجه‌ريزي، اصول، مراحل و روش‌هاي آن بحث‌هايي را مطرح ساخته‌، ولي در هيچ‌يک از منابع مذکور دربارة معيارها و شاخص‌هاي بودجة دولت اسلامي بحث نشده است. تنها منابعي که تا حدي مي‌توان آنها را پيشينة خاص اين تحقيق دانست، عبارت است از: حسن آقانظري و گيلک حکيم‌آبادي (1391) در کتاب درسنامة نگرش علمي به هزينه و درآمد دولت اسلامي، و محمدکاظم صباغي در پايان‌نامه کارشناسي ارشد با عنوان «معيارها و شاخص‌هاي تدوين بودجه در اسلام» (1391) و محمدهادي آزادي در پايان‌نامة کارشناسي ارشد با عنوان «مصارف و معيارهاي تقسيم بيت‌المال در اسلام با بررسي تطبيقي بودجة کشور» (1391)، بحث مذکور را با نگرش اسلامي مطرح کرده‌اند. ولي چشم‌انداز مباحث در دو مأخذ اخير، مربوط به بيت‌المال در صدر اسلام است، افزون بر اينکه در هيچ کدام بحث مربوط به معيارها و شاخص‌هاي تدوين بودجة دولت اسلامي در زمينه تأمين منابع و تخصيص آن، که موضوع اين مقاله است، به صورت جامع و کامل مطرح و بررسي نشده است.
تبيين مفاهيم بحث
الف. بودجه
«بودجه» در لغت، به مجموعه درآمدها و هزينه‌هاي يک کشور، يک وزارت‌خانه، يک اداره، يک مؤسسه و يا شخصي خاص گفته مي‌شود (معين، 1379، ص600). واژة «بوژت» (Bouget) در اصل، يک واژة فرانسوي است که به «کيف چرمي که وجوه نقد را در آن نگه‌داري مي‌کردند» گفته مي‌شده است. به همين سبب، در انگليس، کيف چرمي که محتوي صورت درآمدها و مخارج دولت بود و وزير دارايي آن را با خود به مجلس مي‌آورد، «باجت» ناميده شد. به تدريج، اصطلاح بودجه به محتويات آن کيف اطلاق شد. بعدها، که صورت‌هاي مزبور در يک صورت واحد گنجانده شد، اين صورت به نام «باجت» (در انگليس) و «بودجه» (در فرانسه) ناميده شد و در ساير زبان‌ها نيز همين کلمه به کار برده شد (انصاري، 1390، ص 21).
بودجه به شکل نوين آن، بعد از حکومت‌هاي پارلماني به وجود آمد و همين سبب شد تا به تدريج، درآمدها و هزينه‌هاي دولت در سندي تنظيم شد و تصويب آن در مجلس ضرورت پيدا کرد، تا آنجا که در قرن 19 اراده قانونگذار در تنظيم و اجراي بودجه از ضروريات دموکراسي کلاسيک شناخته شد (قديري اصلي، 1366، ص 530).
با جمع‌بندي مجموعة تعاريف، مي‌توان گفت:
بودجة كل كشور برنامة مالي دولت است كه براي يك سال مالي تهيه و حاوي پيش‌بيني درآمدها و ساير منابع تأمين اعتبار و برآورد هزينه‌ها براي انجام عملياتي است كه منجر به نيل سياست‌ها و هدف‌هاي قانوني مي‌شود (فرزيب، 1376، ص 63).
بر اساس قانون اساسي، بودجة سالانة کل‌کشور به ترتيبي که در قانون مقرر مي‌شود، از سوي دولت تهيه و براي رسيدگي و تصويب به مجلس ‌شوراي اسلامي تسليم مي‌گردد... (قانون اساسي جمهوري اسلامي، اصل 52 و 53).
ب. معيار
«معيار» در لغت، به اندازه، پيمانه، ترازو، سنگ محک (معين، 1379، ج4، ص4246) و وسيلة‌‌ سنجش اشيا (اللبناني و خوري، 1889، ج2، ص852) معنا شده است. همچنين به نمونه يا الگوي پذيرفته شده نيز «معيار» گفته مي‌شود. به بيان ديگر، «معيار» چيزي است كه به‌عنوان پايه و اساس کار، مورد توافق عموم قرار گرفته است. در بسياري از حالات نيز کلمة «معيار» مترادف با «ملاک» است و در امور غيرحسي به کار مي‌رود. در اين تحقيق، ملاک و معيار حکم، به‌معناي ضابطة وجودي تحقق آن است.
ج. شاخص
«شاخص» در لغت، به‌معناي برآمده، مرتفع و بلند است (معين، 1379، ج2، ص1993). به‌طورکلي، از شاخص به‌عنوان تعيين‌کننده و ارزيابي‌کنندة يک صفت و يا حالت و وضعيت در رابطه با موضوع مورد سنجش استفاده مي‌شود. به بيان ديگر، معيار، بيانگر ملاک و ضابطة وجود حکم يا ويژگي خاص نسبت به موضوع بحث است و به زبان فقهي، بيانگر حکمت حکم است. ولي «شاخص» اين ويژگي‌ را به صورت کمّي مي‌سنجد. براي مثال، عدالت، شفافيت و ثبات و پايداري از معيارهاي تأمين منابع درآمدي بودجة مطلوب دولت اسلامي است که مي‌توان براي ارزيابي و سنجش هر يک، شاخص‌هايي را طرح کرد که در مقاله خواهد آمد.
د. تأمين و تخصيص
اين دو اصطلاح در نظام بودجه‌ريزي، محوري‌ترين مفاهيم را تشکيل مي‌دهد. گاهي نيز با عبارت «تجهيز و تخصيص بودجه يا درآمد» و «هزينه دولت» از آن تعبير مي‌‌شود.
به هر حال، منظور از «تأمين» منابع مالي است که از راه‌هاي گوناگون جذب مي‌شود و در اختيار سازمان يا نهاد مشخصي قرار مي‌گيرد تا آن را براي اهداف معين تخصيص ‌دهد. تأمين يا تجهيز منابع در نظام بودجه‌ريزي کل کشور شامل روش‌هاي گوناگوني از جمله اخذ ماليات، فروش خدمات دولت، فروش نفت خام و مواد خام منابع طبيعي، انتشار اوراق مشارکت و نشر اسکناس است. منظور از «تخصيص» نيز منابع مالي اختصاص داده شده به هر قسمت از نيازهاي مصرفي و سرمايه‌گذاري، شامل خدمت‌رساني، انجام وظايف و برنامه‌هاي پيش‌بيني شده، ايجاد و تقويت و تکميل زير ساخت‌هاي اقتصادي، سياسي و فرهنگي است که بايد در بازة زماني مشخص انجام گيرد و در تخصيص موضوعاتي همچون هزينه‌هاي جاري و زيربنايي و نيز هزينه‌هاي پيش‌بيني نشده در نظر گرفته مي‌شود (ر.ك: علوي طبري، 1381، ص 58-80).
معيارها و شاخص‌هاي بودجة دولت اسلامي
معيارها و شاخص‌هاي بودجة مطلوب نظام اسلامي را مي‌توان در دو بخش «تأمين بودجه» و «تخصيص» آن دنبال کرد. شايان ذکر است که برخي از معيارها، مثل «عدالت» در هر دو بخش تأمين و تخصيص بودجه مشترک است که به علت اختلاف شاخص‌هاي مطرح در ذيل آنها، در هر قسمت به تناسب موضوع توضيح داده مي‌شود.
قبل از ورود به اين بحث، لازم به ذکر است که در کتاب‌هاي مربوط به بودجه و بخش عمومي، نزديک‌ترين عنوان به بحث مذکور «اصول صحيح تدوين بودجه» است که عبارت است از: جامعيت و انضباط، قانونمندي، انعطاف‌پذيري، قابليت پيش‌بيني، اعتراض‌پذيري، درستي، اطلاعات، شفافيت و پاسخ‌گويي (عباسي، 1388، ص 57- 58). برخي اصول سه‌گانة وحدت بودجه، شامليت يا تفصيل بودجه و تعادل در بودجه را به اصول مذکور افزوده‌اند (دادگر، 1386، ص 314- 316).
اين اصول از نظر فني و منطقي قابل قبول است؛ اما بحث دربارة معيارها و ضوابط حاکم بر بودجه‌ريزي مطلوب در دولت اسلامي و شاخص‌هاي آن است که در ادامه خواهد آمد.
الف. معيارها و شاخص‌هاي تأمين بودجه
تأمين منابع بودجه به‌طور عمده، از دو روش کلي و متمايز صورت مي‌پذيرد:
- درآمد حاصل از منابع و ثروت‌هاي طبيعي؛
- درآمدهاي مالياتي (اعم از ماليات‌هاي شرعي به حکم اولي همچون خمس، و زکات و ماليات‌هاي وضع شده از سوي حکومت اسلامي). البته خراج (درآمدهای حاصل از زمین های مفتوح العنوه) و جزیه در صدر اسلام جزو منابع درآمدی بودجه بوده است، ولی در زمان حال، ما دیگر چنین در آمدهایی برای دولت اسلامی وجود ندارد (آزادی، 1391).
لازم به ذکر است که بحث اين مقاله دربارة معيارها و شاخص‌هاي تأمين و تخصيص بودجة دولت اسلامي در نوع دوم از ماليات‌هاي مذکور است؛ زيرا درباره قسم اول، احکام شرعي برگرفته از آيات و روايات، بحث مذکور را از جوانب گوناگون روشن ساخته و در کتب فقهي، مفصل از آنها بحث شده است. معيار وجوب پرداخت در زکات، رسيدن به حد نصاب، و محل تعلق و مصرف آن نيز مشخص گرديده است. همچنين درخمس، شرايط وجوب آن و ميزان و موارد مصرف آن معين شده است (ر.ک: منتظرى نجف‌آبادى، 1412ق و 1409ق (الف)؛ بهداروند و مؤمن قمي، 1394). نکتة مهم در خصوص اين دو، آن است که به‌عنوان دو منبع درآمدي بودجة حکومت اسلامي بدان‌ها توجه شود به گونه‌اي که صرف آن در چارچوب شرع و مصالح جامعة اسلامي از اختيارات ولي‌فقيه جامع‌الشرائط به‌عنوان حاکم اسلامي مي‌باشد (منتظرى نجف‌آبادى، 1409ق (ب)، ج6، ص313 و ج8، ص41). بنابراين، شاخص اصلي مورد نظر در تأمين منابع درآمدي بودجه، در اين بخش تطابق با شرع است.

جدول1: معيارهاي بخش تأمين منابع درآمدي بودجة دولت اسلامي
1. تطابق با شرع 
مهم‌ترين معيار و ضابطة مطلوب بودن بودجة دولت اسلامي مطابقت با شرع است؛ زيرا اساسي‌ترين مسئوليت و وظيفة حکومت اسلامي اجراي احکام و مقررات اسلامي، ترويج معارف اسلامي، و اخلاق و فضايل انساني در جامعه است، و اين مهم بدون تدوين و اجراي لايحه بودجة مطابق با آموزه‌هاي اسلامي ممکن نيست. از اين‌رو، رديف‌هاي بودجه از حيث تأمين منابع و تخصيص آن، بايد در جهت ايفاي مسئوليت مذکور باشد. همان‌گونه که اسلام براي افراد جامعة اسلامي کسب درآمد از راه‌هاي باطل، فساد و فحشا را ممنوع و حرام کرده، تأمين منابع درآمدي بودجه از راه‌هاي مذکور نيز بر دولت اسلامي ممنوع است. 
ضرورت اين معيار در کنار معيار «کارايي» و «عدالت» را اين‌گونه مي‌توان توضيح داد که اولاً، همان‌گونه که دربارة ماليات‌هاي اسلامي خمس و زکات بيان شد، «تطابق با شرع» معيار اصلي در اين زمينه است. ثانياً، معيار «عدالت»، «کارايي»، «بهينگي استفاده» و «شفافيت» صرفاً بيانگر لزوم مراعات آنها از جهت اقتصادي است. در اين صورت، با در نظر گرفتن معيارهاي «عدالت»، «کارايي» و «شفافيت»، مي‌توان به طور عادلانه، کارا، بهينه و با شفافيت کامل اطلاعاتي، از مراکز توليد مشروبات الکلي و فحشا يا کالاهاي وارداتي قاچاق ماليات گرفت؛ همان‌گونه که مي‌توان از کارخانه‌هاي توليد فولاد درآمد کسب کرد. روشن است که معيارهاي مذکور هر دو نمونه را تأييد مي‌کند؛ زيرا معيارهاي مذکور به خودي خود، نسبت به ارزش‌هاي ديني خنثا هستند. از اين رو، در نظر گرفتن معيار «تطابق با شرع» ضروري است تا تأمين منابع بودجه از راه اول را رد ‌کند.
براي ارزيابي معيار مذکور در بودجه، سه شاخص پيشنهاد مي‌شود: 
الف. ميزان تطابق مواد و تبصره‌هاي بودجه با عمومات شريعت و احکام فقهي؛
ب. ميزان هماهنگي مواد و تبصره‌هاي بودجه با اهداف نظام اسلامي؛
ج. ميزان هماهنگي با سياست‌هاي ابلاغي ولي‌فقيه و اسناد بالادستي.
لازم به ذکر است که بر اساس آموزه‌هاي اسلامي، مصرف منابع تحت اختيار دولت در راه‌هاي غيرمشروع (مثلاً در جهت اهداف حزبي و شخصي و...) تضييع آنها محسوب مي‌شود. 
جدول2. تطابق با شرع

2. عدالت در تأمين منابع
يکي از معيارهاي مهم بودجة مطلوب براي دولت اسلامي، عادلانه بودن آن است. خداوند متعال به صورت کلي و نسبت به همة امور، اعم از رفتارها و سياست‌گذاري‌ها، در سطح فرد يا جامعه، به رعايت عدالت فرمان مي‌دهد و هفتمين پيشواي معصوم اجراي آن را در ميان مردم ماية استغنا و بي نيازي همگان مي‌داند (نحل: 90؛ كلينى، 1365، ج1، ص541).
رعايت اين معيار در هر دو بخش «تأمين» و «تخصيص» بودجه لازم است. در خصوص بحث از «تأمين بودجه»، شاخص‌هاي سنجش کمّي ميزان عدالت در بخش تأمين منابع درآمدي بودجه از طريق منابع طبيعي و ثروت‌هاي اولية عدالت بين نسلي و از راه ماليات عبارت است از: «همگاني بودن ماليات»، «اعمال نرخ يکسان در شرايط مساوي»، و رعايت توان مالي مؤدّي ماليات.
الف. عدالت بين نسلي 
تأمين منابع بودجه اگر از طريق ثروت‌هاي طبيعي و معادن (انفال) صورت گيرد، معيار اصلي‌اش رعايت عدالت بين‌نسلي است، و در صورتي اين معيار رعايت مي‌شود که بهره‌برداري از اين منابع از نظر کميت و کيفيت به خاطر تأمين مصلحت جامعه ‌باشد. بر‌اين‌اساس، کميت و کيفيت بهره‌برداري بايد با تضييع و اسراف همراه نباشد و نه تنها مصالح و منافع نسل کنوني بلکه نسل‌هاي آينده نيز رعايت شود. به عبارت ديگر، از عدالت بين‌نسلي غفلت نشود (فراهاني، 1386).
ب. همگاني بودن ماليات
منظور گرفتن ماليات از همة کساني است که توان و شرايط لازم پرداخت را دارند. بر‌اين‌اساس، براي سنجش کمي اين شاخص، دو نماگر ذيل قابل استنباط است:
1. درصد فرار مالياتي را مي‌توان به‌عنوان شاخصي براي سنجش کمّي عدالت در جمع‌آوري ماليات‌ها در نظر گرفت.
2. نسبت معافيت‌هاي مالياتي به کل درآمدهاي مالياتي: هرقدر اين شاخص به سمت صفر ميل کند حکايت از برقراري معيار عدالت بيشتر در جمع‌آوري ماليات‌ها دارد.
ج. اعمال نرخ يکسان در شرايط مساوي
از نماگر ذيل براي سنجش کمّي عدالت در جمع‌آوري ماليات‌ها از حيث اعمال نرخ يکسان در شرايط مساوي مي‌توان استفاده کرد:
«ميزان اعمال نرخ‌هاي گوناگون و تبعيض‌آميز در شرايط مساوي»؛ روشن است که هرقدر درصد اعمال نرخ‌هاي گوناگون و تبعيض‌آميز در شرايط مساوي بالاتر باشد، نظام مالياتي و تأمين منابع بودجه از اين راه، از عدالت دورتر مي‌گردد.
د. رعايت توان مالي مؤدّي ماليات
توجه به معيار «عدالت» ما را ملزم به رعايت توان مالي مؤدي ماليات به‌عنوان شاخصي ديگر مي‌گرداند.
حضرت علي ضمن سفارش به مراعات رفق و مدارا و دورى از خشونت در انجام مأموريت اخذ ماليات، خطاب به يکي از مأموران جمع‌آورى خراج (ماليات) مي‌فرمايند: «مبادا كسى را در طلب درهمى تازيانه بزنى.... ما مأموريم كه به اندازة طاقت ايشان بگيريم» (ابن‌قدامه، بي‌تا، ص537). آن حضرت در سخني ديگر، خطاب به مأموران جمع‏آورى ماليات فرموند: «رحم كنيد تا مورد رحمت قرار گيريد، و خلق اللّه‏ را نيازاريد و بيش از طاقتشان بر آنان تكليف نكنيد» (نهج‌البلاغه، بي‌تا، ص 761)
در راستاي تحقق «عدالت»، جلب همکاري و رضايت مؤديان از اهميت بالايي برخوردار است؛ زيرا ادارة مالياتي يک کشور نشان‌دهنده يک نظم نهادي است که شهروندان بر اساس آن، وظايف خود را نسبت به دولت انجام مي‌دهند بدين‌روي، بايد مؤثر و کارا باشد. ادارة مالياتي وقتي «مؤثر» است که به سطح بالايي از تمکين در ميان شهروندان دست يابد، و هنگامي «کارا» است که هزينة ادارة يک سازمان مالياتي حداقل باشد. ازاين‌رو، نظام خودارزيابي از يک مبناي عقلي و منطقي برخوردار است (نظري و گيلک حکيم‌آبادي، 1391، ص62-63).
بر‌اين‌اساس، توجه به شرايط واقعى و عينى و مبنا قراردادن محاسبات كارشناسى، از يک سو، نمود سياست مراعات، و از سوى ديگر، جلوة سياست اعمال رفق و مدارا در اخذ ماليات است(فخار طوسي، 1380).
يکي از مسائلي که در کشور ما توزيع درآمد و ثروت را از عدالت دور ساخته و در بسياري از سال‌ها با اهدافي همچون تشويق صادرات غيرنفتي مطرح شده، اما در واقع به‌عنوان ابزاري براي کسب درآمد بيشتر توسط دولت‌هاي مختلف در لوايح بودجه اعمال شده، تضعيف پول ملي بر اثر افزايش نرخ ارز بوده است. اين امر در بودجه سال 1396 نيز وجود داشت. کاهش ارزش پول ملي يکي از نقاط ضعف بودجة اين سال است و اين نکته را به ذهن متبادر مي‌سازد که دولت به خاطر تأمين کسري بودجه، انگيزه‌اي براي تقويت ارزش پول ملي ندارد؛ زيرا با فرض اينکه سهم دولت از منابع حاصل از صادرات نفت خام و ميعانات گازي در سال جاري 33 ميليارد دلار است، با نرخ 997/2 تومان به ازاي هر دلار (نرخ رسمي سال 1395)، سهم دولت در بودجه 901/98 ميليارد تومان مي‌شود؛ ولي با ارز 300/3 توماني (نرخ رسمي سال 1396) سهم دولت به 900/108 ميليارد تومان افزايش مي‌يابد که اختلاف آن 999/9 ميليارد تومان است؛ اما اين افزايش افزون بر اثر منفي بر توزيع درآمد و ثروت در جامعه، منجر به افزايش هزينه‌هاي توليد نيز مي‌شود.
جدول3. معيار عدالت در تأمين منابع درآمدي بودجه از طريق ماليات

3. کارآيي 
سومين معيار مهم در ارزيابي منابع درآمدي بودجه، «کارايي» است که در دو بخش «بهره‌برداري کارا از منابع طبيعي» و «کارايي نظام مالياتي» قابل بحث است. براي سنجش ميزان آن، مي‌توان از شاخص‌هاي ذيل استفاده كرد:
الف. استفادة بهينه از منابع
تأمين منابع بودجه اگر از طريق ثروت‌هاي طبيعي و معادن (انفال) صورت گيرد، شاخص آن بهينگي استفاده از منابع طبيعي در جهت تأمين مصلحت جامعه است.
با مراجعه به سخنان پيشوايان معصوم در اين زمينه، مي‌بينيم که ضابطه و معيار مهم و اساسي، که در اين زمينه مطرح فرموده و آن را موجب غنا و بقاي نعمت دانسته‌اند (مجلسی، 1404ق، ج 78، ص327). «پرهيز از اسراف و تقتير» (خودداري از افراط و تفريط در بهره‌برداري و مصرف) است و به بيان ديگر، رعايت اقتصاد و ميانه‌روي دو روي يک سکه است. البته به نوعي نيز مي‌توان تعبير دوم را نتيجة رعايت اولي دانست. 
روايات مذکور گرچه دربارة ميزان استفاده و سطح مصرف افراد است، اما نظر به اهميت بالاتر اين مطلب در سطح جامعه، ملاحظة اين معيار در سطح کلان و کلي جامعه و نسبت به بهره‌برداري از منابع طبيعي براي تأمين منابع درآمدي بودجه، از اولويت بيشتري برخوردار است.
مراد از «استفادة بهينه از منابع طبيعي» نيز همان معناي مطرح در اقتصاد است؛ يعني رفتن به سمت بهترين گزينه با کمترين هدررفت سرمايه. اما بحث دربارة تعيين مقدار آن از ظرفيت مقاله خارج است و پژوهش مستقلي را مي‌طلبد (ر.ك: خلعتبري، 1372).
براي ارزيابي و سنجش کمي ميزان کارايي نظام مالياتي، مي‌توان از شاخص‌هاي ذيل استفاده كرد:
ب. قابليت وصول مالياتي
از جمله شاخص‌هاي مهم در بحث ماليات، که به کارايي نظام مالياتي کمک مي‌کند، اختصاص رديف درآمدي به پاية مالياتي است که قابليت وصول داشته باشد. به بيان ديگر، دولت براي تأمين بودجه از طريق ماليات، لازم است اين توجه را داشته باشد که متعلق ماليات، چيزهايي باشد که ذاتاً قابليت وصول داشته باشد؛ مثلاً، دولت نمي‌تواند در قبال هواي آزاد قابل استفادة شهروندان ماليات بگيرد. گاهي ماليات، به سببي قابليت وصول ندارد؛ مثل اخذ ماليات از صنعتي نوپا. ازاين‌رو، قابليت وصول منبع درآمدي و يا قابليت دست‌رسي به آن، به‌عنوان يکي از شاخص‌هاي کارايي نظام مالياتي، قابل طرح است.
اول. ميزان جمع ماليات نسبت به ميزان قابل وصول
يکي از وظايف دولت اسلامي جمع‌آوري خراج و ماليات براي تأمين هزينه‌هاي کشور است. اين مسئوليت در نامة امام علي به مالک اشتر با عنوان «جباية الخراج» مطرح گرديده است. هر قدر دولتي قادر باشد مقدار جمع‌آوري شدة ماليات و ديگر درآمدهاي وصولي خود را به مقدار قابل وصول نزديک كند، به روش کاراترِ تأمين منابع بودجه نزديک‌تر است.
در حال حاضر، نسبت پايين درآمدهاي مالياتي به توليد ناخالص داخلي و عدم تحقق درآمدهاي مالياتي مورد انتظار يكي از معضلات جدي اقتصاد ايران است. اکنون نسبت T/GDP در سطح پاييني قرار دارد. پايين بودن اين شاخص به‌سبب عواملي همچون ساختار سنتي سازمان وصول ماليات، فرار مالياتي، اقتصاد زيرزميني، پديدة قاچاق، پايين بودن فرهنگ مالياتي و در نهايت، وجود طيف گسترده‌اي از معافيت‌ها، اعم از معافيت‌هاي بخشي و دوره‌اي است.
دوم. هزينة وصول ماليات 
سومين شاخص قابل طرح براي ارزيابي کارايي نظام مالياتي، ميزان هزينة لازم براي وصول ماليات در دورة معين است. وجود اطلاعات جامع و شفاف و کارايي نظام اداري و حاکميت قانون از عوامل مهم کاهش هزينه‌هاي وصول ماليات است و هرقدر هزينة فرار از ماليات افزايش يابد هزينة وصول آن کاهش مي‌يابد. 

جدول 4. کارايي نظام مالياتي

4. شفاف بودن منابع درآمدي بودجه
شفاف بودن بودجه به‌عنوان يکي از معيارهاي بودجة مطلوب براي دولت اسلامي، از دو بعد «تأمين» و «تخصيص»، قابل بررسي است که در اين قسمت، به بيان شاخص‌هاي آن در بحث «تأمين» مي‌پردازيم:
الف. درصد درآمدهاي واريز نشده به خزانه نسبت به کل منابع درآمدي بودجه 
يکي از مشکلات نظام مالي و بودجه‌ريزي ايران در حال حاضر، درآمدهايي است که به خزانه واريز نمي‌شود. براي نمونه، در چند سال اخير، نمايندگان مجلس شوراي اسلامي بارها عليه واردات بنزين توسط دولت، بدون اخذ مجوز لازم از مجلس، اعتراض کردند. امّا مسئله‌اي که کمتر مورد بحث قرار گرفته نحوة تأمين منابع مالي براي اين واردات چند ميليارد دلاري است. شرکت ملي نفت منابع عظيمي در اختيار دارد که خزانه‌داري از آن مطلع نيست و زير نظر مستقيم وزير نفت و رئيس جمهور هزينه مي‌شود. 
اصلاح نظام بودجه‌ريزي نيازمند شفاف‌شدن محدوده درآمدهاي عمومي است. همة شرکت‌ها و مؤسسات وابسته به دولت بايد درآمدهاي خود را اعلام کنند. به منظور سنجش کمّي ميزان شفافيت منابع درآمدي دولت، مي‌توان از شاخص «درصد درآمدهاي واريز نشده به خزانه نسبت به کل منابع درآمدي بودجه» استفاده کرد. 
ب. شفافيت نوع و ميزان منابع درآمدي
يکي ديگر از جنبه‌هاي شفافيت در بخش تأمين، شفافيت در نوع و ميزان منابع درآمدي است. وجود چنين شفافيتي منجر به شفافيت در تخصيص نيز مي‌شود؛ مثلاً، در صورتي که بدانيم چه ميزان از وجوه واريزي به خزانه «زکات» است، آن را در مصارف معين شدة شرعي هزينه مي‌کنيم.
جدول5: شفاف بودن منابع درآمدي بودجه

5. ثبات و پايداري منابع درآمدي 
يکي از مهم‌ترين دغدغه‌هاي مسئولان و برنامه‌ريزان متعهد يک کشور اسلامي، دستيابي به توسعة پايدار و پيشرفت مستمر است. افزون بر منابع مالي لازم براي ايجاد زيرساخت‌ها، با توجه به رشد جمعيت، تأمين نيازهاي شهروندان يک کشور، خود مستلزم وجود منابع مالي کافي است. نکتة حائز اهميت در بحث تأمين منابع مالي لازم، پايداري منابع درآمدي است؛ به‌گونه‌اي که اين درآمدها بايد قابل اتکا و مستمر باشد، تا قطع آنها مانعي براي توسعة پايدار کشور پديد نياورد. در اين زمينه، اگر کشور تدابير و برنامه‌هاي مدون و مشخصي در اين زمينه نداشته باشد به‌طور قطع، روند دستيابي به پيشرفت مطلوب و مورد نظر نظام اسلامي کند گرديده، با مانع مواجه خواهد شد. ثبات و پايداري منابع درآمدي به دولت و ساير نهادهاي حکومتي اين امکان را مي‌دهد که برنامه‌ريزي صحيحي براي چشم‌انداز بلندمدت کشور داشته باشند و مبتلا به روزمرگي، که يکي از آسيب‌ها و نقطه‌ضعف‌هاي اقتصاد كنوني است، نشوند. بر‌اين‌اساس، چون نفت منبع درآمدي باثباتي نيست، اگر قرار باشد مخارج جاري کشور را با درآمد حاصل از فروش نفت تأمين كنيم، اين مسئله ما را در تنگناهاي متعددي قرار مي‌دهد. اقتصاد مقاومتي تنها راه نجات اقتصاد کشور از نوسانات و شوک‌هاي شديد و بحران اقتصادي است. علاوه بر اين لازم است با تبديل نفت به فرآورده‌هاي گوناگون، از خام‌فروشي آن خودداري کرده، درآمد صادراتي کشور در اين بخش را ارتقا بخشيم.
استقرار يك نظام مالياتي پايدار يكي از روش‌هاي کاهش وابستگي به بخش نفت است. البته دستيابي به اين هدف با نسبت پايين درآمدهاي مالياتي به توليد ناخالص داخلي (حدود ۷ درصد) و عدم تحقق درآمدهاي مالياتي مورد انتظار، امكانپذير نيست. نظام مالياتي بايد متحول شود تا بتوانيم از اقتصاد مبتني بر نفت رهايي پيدا كنيم. براين‌اساس، به منظور سنجش کمّي معيار مطرح شده، مي‌توان از شاخص‌هاي ذيل استفاده کرد:
الف. درصد وابستگي منابع درآمدي بودجه به درآمدهاي حاصل از صادرات نفت و گاز؛
ب. نسبت کسري بودجة غيرنفتي به توليد ناخالص داخلي بدون نفت نيز يکي از شاخص‌هاي ارزيابي پايداري مالي در کشورهاي نفت‌خيز است (بيات، 1391)؛
ج. نسبت منابع درآمدي حاصل از اخذ ماليات به کل بودجه.
لازم به ذکر است که در شرايط کنوني ايران، هر قدر درصدهاي مذکور در نماگر اول و دوم پايين‌تر باشد و در مقابل، نسبت مذکور در نماگر سوم بالاتر باشد، منابع درآمدي بودجه پايدارتر و با ثبات‌تر است.
شايان ذکر است كه بررسي اين شاخص نسبت به بودجة سال 96 بيانگر ضعف جدي آن است؛ زيرا دولت در اين بودجه قيمت دلار را 300/3 تومان و قيمت نفت در هر بشکه 50 دلار برآور کرده است. دولت در اين لايحه، درآمد نفت را 110 هزار ميليارد تومان و ماليات را 112 هزار ميليارد تومان و سقف بودجه را نيز 320 هزار ميليارد تومان پيش‌بيني کرد، درحالي‌که انتظار اين بود که ميزان نقش نفت در بودجه بيش از 20 تا 25 درصد نباشد، اما اين موضوع محقق نشد؛ زيرا تقريباً ميزان تخميني نفت و ماليات در لايحه بودجه با هم برابر است که علت آن افزايش قيمت نفت و پيش‌بيني ادامه رکود و کاهش درآمد اصناف در سال 1396 است که نتيجه آن عدم تحقق درآمدهاي مالياتي و بنابراين، تکيه بيشتر دولت بر درآمدهاي نفتي است. 
جدول6، شاخص‌هاي ثبات و پايداري منابع درآمدي

ب. معيارها و شاخص‌هاي تخصيص بودجه 
از ويژگي‌هاي تنظيم يک بودجة کارا آن است که مردم امکان آگاهي يافتن از محل هزينه‌کرد آن را داشته باشند. اصولاً شکل‌گيري مجلس و قواي مقننه و دستگاه‌هاي نظارتي در جامعة مدني بر‌اين‌اساس است که بر نحوة خرج منابع عمومي و بودجة دولت نظارت شود؛ زيرا دولت کالاها و خدمات عمومي، مانند امنيت، آموزش، بهداشت، حمل و نقل عمومي، امور قضايي، دفاعي و انتظامي را با جمع‌آوري ماليات‌ها از مردم فراهم مي‌کند. بدين‌روي، مؤديان و مردم حق سؤال نسبت به اين موضوع را که منابع کجا و چگونه خرج شده و چه نتايجي به دنبال داشته است، دارند (عباسي، 1389، ص82)
با توجه به بيانات امام علي در نامه به مالک اشتر دربارة وظايف حاکم و امر خراج (نهج‌‌البلاغه، بي‌تا، نامه 53) و ديگر آموزه‌هاي اسلامي، معيارهاي ذيل براي تخصيص بودجة دولت اسلامي قابل استنباط است:
1. رعايت مصالح عمومي؛
2. بهره‌وري؛
3. عدالت در توزيع منابع.
در ادامه، معيارهاي فوق بحث و بررسي خواهد شد و براي ارزيابي و سنجش هر يک شاخص‌هايي نيز مطرح مي‌شود:

جدول7. معيارهاي تخصيص بودجه
1. رعايت مصالح عمومي
«مصالح عمومي» از معيارهايي است که رعايت آن ملاک اصلي تأمين و تخصيص بودجه در هر زمان و مکان و در شرايط گوناگون است و اولين و مهم‌ترين وظيفة دولت اسلامي رعايت و حفاظت از آن به‌شمار مي‌رود. ازاين‌رو، دولت بايد نظارت دقيق و جامعي بر رعايت مصالح عمومي داشته باشد و هرجا لازم است دخالت کند. بدين‌روي، گاهي لازم است براي حفظ مصالح جامعة اسلامي، مواد يا تبصره‌هاي خاصي را در لايحة بودجه آورده، پس از تصويب مجلس، اعمال نمايد؛ مثلاً، دولت ممکن است در يک ‌سال، با هدف رسيدن به خودکفايي در توليد گندم، با آوردن تبصره‌اي در بودجه، بانک‌ها را مکلّف كند تسهيلات بيشتري در اختيار گندم‌کاران قرار دهند، يا براي تشويق به ازدواج جوانان، سقف وام ازدواج و تعداد دريافت‌کنندگان را افزايش دهد و براي هريک از دو موضوع مذکور، ارقامي ذکر کند که دو برابر ميزان سال قبل از آن باشد و بكوشد با نظارت کامل خود، مقادير مصوب براي دستيابي به اهداف مذکور، تخصيص داده شود. براي ارزيابي رعايت مصالح عمومي، چهار شاخص ذيل قابل طرح و بررسي است:
الف. تأمين امنيت
دستيابي به امنيت همواره يکي از دغدغه‌هاي انسان و جوامع بشري بوده است. نياز به امنيت و آرامش در زمان كنوني بيش از هر زمان ديگري احساس مي‌شود؛ زيرا امروزه با وجود اينکه زندگي با پيشرفت دانش و فناوري، با رفاه نسبي بالاتري همراه است، برخي جوامع از انواع هرج و مرج و ناامني رنج مي‌برند و براي تأمين آن، هزينه‌هايي سنگين متحمل مي‌شوند. کشورهاي قدرتمند نيز با دامن زدن به اين ناامني، تلاش مي‌کند با توليد و فروش سلاح‌هاي پيشرفته، هم سلطة خود را بر کشورهاي ضعيف حفظ كنند و آن را گسترش دهند و هم سود مادي خود را حداکثر سازند.
مقولة امنيت ـ در واقع ـ شرط اساسي براي تحقق ديگر معيارها و شاخص‌هاي پيشرفت جامعه است. از نظر اسلام، حفظ نظام اسلامي در ساية تأمين امنيت مرزها و جلوگيري از تجاوز دشمنان، از مهم‌ترين اهداف و مسئوليت‌هاي حکومت اسلامي و از ضروري‌ترين موارد صرف بودجة دولت اسلامي است.
قرآن با توجه به اهميت راهبردي شاخص امنيت، دولت اسلامي را به آماده‌سازي هرگونه نيروي انساني و ادوات دفاعي ملزم کرده است و در اين باره مي‌فرمايد: وَ أَعِدُّوا لَهُمْ مَا اسْتَطَعْتُمْ مِنْ قُوَّةٍ وَ مِنْ رِباطِ الْخَيْلِ تُرْهِبُونَ بِهِ عَدُوَّ اللَّهِ وَ عَدُوَّكُم‏...(انفال: 60).
از تعبير «تُرْهِبُونَ بِهِ عَدُوَّ اللَّهِ وَ عَدُوَّكُم» استفاده مي‌شود که حد نصاب مطلوب شاخص امنيت براي جامعة اسلامي آن است که آمادگي‌هاي نظامي آن جامعه در حدي باشد ‌که ماية ترس و رعب دشمن شود.
بعد ديگر امنيت، «امنيت اجتماعي» است که براي برقراري آن، قبل از اقدامات عملي قواي انتظامي، ايمان افراد جامعه از پايه‌هاي اساسي‌ آن به حساب مي‌آيد. نقش و تأثير ايمان در امنيت و آرامش به‌گونه‌اي است که در يک جامعة اسلامي، عامل ديگري جايگزين آن نمي‌شود، به‌گونه‌اي كه اين امر يکي از علت‌هاي اقبال انسان معاصر به دين است. پيشرفت جامعه به سبک توسعة غربي، هرچند از حيث مادي زندگي راحت و مرفهي براي بخش‌هايي از جامعه به ارمغان آورده، ولي به خاطر حاکم بودن روحية مادي‌گرايي و سلطه‌جويي، امنيت و آرامش را از بسياري جوامع سلب کرده است. علت اين امر توجه افراطي توسعة متعارف به بعد مادي انسان و غفلت از نيازهاي معنوي اوست.
افراد جامعة اسلامي بايد از لحاظ شغلي، معيشتي، آزادي‌هاي مشروع و رعايت ارزش‌هاي اسلامي، در امنيت باشند. ازاين‌رو، يکي از وظايف دولت اسلامي تلاش براي برقراري امنيت و آرامش است، و با توجه به تأثير اين شاخص در پيشرفت مادي و معنوي انسان، وجود آن در برنامة پيشرفت جامعة اسلامي ضرورت دارد. بنابراين، دولت اسلامي بايد درصدد ايجاد فضاي آرام و امن در جامعه باشد و راه‌کارهاي لازم براي دستيابي به هدف مذکور را مد نظر قرار داده، در لايحة بودجه، آن را از لحاظ مالي تأمين كند.
ب. اهتمام به امور فرهنگى و توازن بين نيازهاي مادي و معنوي جامعه
يکي از مهم‌ترين شاخص‌هاي رعايت مصالح عمومي در تخصيص بودجة دولت اسلامي، اهتمام به امور فرهنگي است. واژة «فرهنگ»، که در لغت، به معاني گوناگوني مانند ادب، تربيت، دانش، علم، معرفت و آداب ‌و رسوم (معين، 1379، ج2، ص 2538) به‌کار رفته، در اصطلاح، مجموعة پيچيده‌اي است که شامل معارف، اعتقادات، هنرها، صنايع، فنون، اخلاق، قوانين و سنن مي‌شود و به‌طورکلي، تمام عادت‌ها و ضوابطي است که انسان از جامعه فراگرفته و نيز تعهداتي است که در قبال آن جامعه بر عهده دارد (روح‌الاميني، 1379، ص 17). اما فرهنگ اسلامي همة باورها، عادت‌ها، آداب ‌و رسوم و ارزش‌هاي حاکم بر جامعة اسلامي است که همراه با رعايت حدود و قوانين اسلامي، براساس وحي الهي و سخنان پيشوايان معصوم، پديد آمده باشد (خليليان اشکذري، 1381، ص 36). جامعة مورد نظر اسلام، جامعه‌اي زنده، پويا و با نشاط، عدالت‌محور و به دنبال کسب رضايت الهي يا به تعبير قرآن، به ‌دنبال رسيدن به حيات طيبه است (نحل: 97).
تربيت انسان‌هايي متدين، بانشاط، فعال، اميدوار به زندگي و همراه با احساس عزت و کرامت، نياز به برنامه‌ريزي و صرف بخشي از بودجه دولت اسلامي براي آن دارد و اهميت آن از تأمين نيازهاي مادي جامعه بيشتر است؛ زيرا بر اساس آموزه‌هاي اسلام، تأمين نيازهاي مادي بايد مقدمة رشد معنوي، در ساية کسب فضايل روحي و حرکت در مسير قرب الهي باشد، وگرنه زندگي انسان يک زندگي حيواني، بلکه پست‌تر از آن خواهد بود (اعراف: 179). بنابراين، تخصيص بودجه در جهت نيازهاي مادي و معنوي کشور يا به عبارت ديگر، نيازهاي جسم و روح افراد جامعه بايد حالت توازن داشته باشد. وجود اين هماهنگي و توازن يکي از شاخص‌هاي تخصيص بهينة اقلام بودجة دولت اسلامي است.
ج. فقرزدايي و توجه به اقشار کم‌درآمد
فقرزدايي و توجه به اقشار کم‌درآمد يکي از مسئوليت‌هاي مهم دولت اسلامي و از مصاديق بيّن رعايت مصالح عمومي است.
امام کاظم مي‌فرمايند: «هو وارث من لا وارث له و يعول من لا حيله له» (کليني، 1365، ج 1، ص 539)؛ امام (حاکم اسلامي) وارث کسي است که وارث ندارد، و مسئول تأمين زندگي کسي است که درمانده و بي‌چيز است (كليني، 1365، ج 1، ص 539 و ص 541). امام علي نيز در نامة خود به مالک اشتر مي‌فرمايند: «واعلم، انّ الرعية طبقات... و منها الطبقة السفلي من ذوي الحاجات و المسکنة... و لکل علي الوالي حق بقدر ما يصلحه» (ابن ‌ابي‌الحديد، 1404ق، ج17، ص48). ازاين‌رو، ميزان موفقيت در اين امر را مي‌توان به‌عنوان يکي از شاخص‌هاي تخصيص بهينة بودجه از نظر اسلام دانست. در نتيجه، مي‌توان از مقدار هزينه‌ کرد. دولت براي فقرزدايي نسبت به کل بودجه يا ميزان موفقيت دولت در اين زمينه را به‌عنوان نماگري براي ارزيابي بودجه در اين موضوع استفاده كرد.
ضرورت در نظر گرفتن حدکفاف و اقدام براى برخوردار ساختن همة مردم از امكانات، به‌عنوان يک اصل اساسى در سياست فقرزدايى امام علي به شمار مى‏آمد که بارها در سخنان آن حضرت تكرار شده است. آن حضرت در نامة خود به مالك اشتر مى‏نويسند: بدان كه مردم طبقات و گروه‏هاى متعددى هستند كه هيچ‌يك از ديگرى بى‌نياز نيست؛ از جمله، نيازمندان و فقيران كه كمك به ايشان سزاوار است و خداوند براى ايشان گشايشى قرار داده كه به سطح زندگي ساير مردم برسند (نهج‌البلاغه، بي‌تا، ن 53).
د. عمران و آباداني کشور
يكى از خطوط اصلى برنامة حكومت امام علي براى هزينه‌سازى بيت‏المال، عمران و آبادانى كشور اسلامي بود که در سخنان آن حضرت، مقدم بر كسب درآمدهاى دولتى شمرده شده است. ايشان در نامة خود به مالك اشتر مى‏فرمايند: «بايد انديشة تو در آبادى زمين، از انديشه در گرفتن خراج بيشتر باشد؛ زيرا خراج به دست نمى‏آيد، مگر به آبادى، و كسى كه خراج را بدون توجه به آبادي بطلبد، به ويرانى شهرها و تباه‏نمودن بندگان پرداخته و كار او جز اندكى دوام نمي‌يابد.»
از نظر امام علي تحصيل ماليات‌هاى عمومى، هنگامى موفقيت براي دولت اسلامي شمرده مى‏شود كه در صرف آن نيز موفقيت حاصل گردد و حكومت توفيق آن را بيابد كه درآمدهاي مذکور را در راه عمران و آبادانى كشور مصرف كند. در غير اين صورت، جز تخريب كشور و از دست دادن پشتوانة مردمي، حكومت بهره‏اى نخواهد داشت.
از الزامات توجه جدي به عمران و آباداني شهرها، پرهيز از هزينه‌هاي غيرضرور و کاهش ديگر هزينه‌ها تا حد امکان است. بدين‌روي، در جهت تحقق اين اصل، اميرالمؤمنين در فرامين حكومتى خود، به لزوم كاستن از هزينه‏هاى جارى حکومت نيز اشارات دقيق و ظريفى دارند. (مجلسي، 1404ق، ج101، ص 275)
جدول8. رعايت مصالح عمومي

بهره‌وري (تخصيص بر اساس عملکرد بهينه)
هرچند رعايت وظايف چهارگانه (جمع ماليات، جهاد با دشمن، تدارک مصالح عمومي، و عمران و آباداني) ابلاغ شده از سوي امام علي به مالک اشتر، دولت اسلامي را در استفادة بهينه از بودجه در وضعيت مطلوبي قرار مي‌دهد، ولي افزون بر دليل روايي، بر اساس تجارب بشري و دلايل عقلي، معيار بهره‌وري و اهميت آن قابل استنباط است.
بر اساس شواهد تاريخي، پيامبر اکرم بخشي از زمين‌هاي خيبر را، که تحت مالکيت دولت قرار داشت، بر اساس عقود «مزارعه» و «مساقات» در اختيار کشاورزان بومي از يهوديان خيبر قرار دادند و با درخواست آنان، که گفتند: ما در کاشتن و آبادکردن اين زمين‌ها کارآمدتريم، موافقت كردند. (بخاري، 1407ق، ج2، ص824، ح 2213).
طبق تعريف آژانس بهره‌وري اروپا، «بهره‌وري» درجة استفاده مؤثر از هر يک از عوامل توليد است. بنابراين، بهره‌وري، نسبت بازده به يکي از عوامل توليد (زمين، سرمايه، کار و سازمان‌دهي) است. زماني يک دستگاه اجرايي بهره‌وري دارد که از هر يک از عوامل توليدش به طور مؤثر استفاده کند. بنابراين، لازمة آن کارايي، اثربخشي و صرفه‌جويي است.

کارايي با بهره‌برداري صحيح از منابع مرتبط است و جنبة کمي دارد. بهره‌وري را از طريق نسبت ستانده به داده مي‌توان اندازه‌گيري کرد. اثربخشي نشان مي‌دهد که تا چه حد عمليات به نتايج قابل انتظار منجر شده است. «صرفه‌جويي» اتّخاذ تدابيري است براي استفاده از منابع و داده‌ها، در حد نياز و معقول. هدف از صرفه‌جويي کنترل هزينه‌ها و منابع قابل استفاده براي حصول نتيجة معين و مورد نظر است. صرفه‌جويي درست مصرف کردن است؛ يعني مصرف به‌موقع، بجا، مناسب و به اندازة نياز (عباسي، 1389، ص216-218).
بنابراين، يکي از معيارهاي مهم براي تخصيص بهينة بودجه، رعايت بهره‌وري منابع مصرفي است. ميزان بهره‌وري شاخصي براي انتخاب بهترين گزينه براي تخصيص بودجه است.
به منظور ارزيابي ميزان ارتقاي بهره‌وري بودجه و ارتقاي آن شاخص‌هاي ذيل قابل توجه است:
الف. حجم دولت
در شرايط كنوني ايران، يکي از عوامل ناکارآمدي بودجه «دولتي بودن بخش اعظم اقتصاد» است. ازاين‌رو، راه حل اين مشکل «خصوصي‌سازي» به‌معناي واقعي کلمه و مشارکت حداکثري مردم در عرصة اقتصاد است. «خصوصي‌سازي» به‌معناي تمليک طرح‌هاي دولتي به افراد و شرکت‌هاي بخش خصوصي است. هدف از خصوصي‌سازي بايد افزايش بهره‌وري توليد و برداشته شدن بار اقتصادي طرح‌ها از دوش دولت باشد. خصوصي‌سازي افزايش بهره‌وري و کارايي طرح‌ها، توسعة خدمات آنها، رشد اقتصادي و افزايش اشتغال، و توليد داخلي را به دنبال دارد؛ امري که علاوه بر افزايش توان مالياتي اقتصاد، موجب افزايش رفاه عمومي نيز ‌گرديده، بهبود کيفيت توليدات، افزايش توانايي جذب نيروي کار داخلي و افزايش جذب مازاد نقدينگي از بازار پولي را به دنبال دارد (قحف، 1387، ص 163-163).
ب. رعايت مقررات در هزينه‌سازي بودجه (انضباط مالي و شفافيت هزينه‌ها)
يکي ديگر از الزامات افزايش کارايي در نظام بودجه‌ريزي کشور و اجراي آن، تدوين و رعايت مقررات براي هزينه‌کرد منابع مالي عمومي است. اين مقررات در تنظيم موافقت‌نامه‌ها، قراردادها و ارزيابي عملکرد، بايد ابتدا تدوين شود تا مديران بخش عمومي بتوانند در چارچوب مقررات و با داشتن اختيارات به اهداف مورد نظر برسند. اهميت اين کار زماني روشن مي‌شود که به اين نکته توجه گردد که در اجراي برنامه‌هاي توسعه مي‌بينيم که علي‌رغم تزريق منابع مالي قابل توجه، افزايش توليد به ميزان مورد انتظار اتفاق نمي‌افتد.
يکي از مظاهر بي‌انضباطي مالي دولت، تصويب تبصره‌هايي است که مقررات جديدي براي دستگاه‌هاي اجرايي وضع کند، بدون اينکه اين مقررات ريشه در قوانين مدون قبلي داشته باشد؛ زيرا يکي از راه‌هاي سهل در تصويب مقررات، چه در خصوص منابع مالي و يا مخارج دولت، وضع قانون از طريق تبصره‌هاست که به «تبصرة غيربودجه‌اي» معروف است. اين تبصره‌ها بيشترين وقت کمسيون‌ها و کميسيون تلفيق بودجه و جلسات علني در زمان رسيدگي به لايحة بودجه کل کشور را مي‌گيرد و به جاي اينکه به رديف‌هاي بودجة دستگاه‌هاي اجرايي رسيدگي شود، قوانين يک ‌ساله منظور دولت و مجلس را در قالب تبصره‌ها بررسي و تصويب مي‌کنند (عباسي، 1390، ص93).
ج. تابعيت هزينه از درآمد
دولت نبايد بيش از عايدات مستمر و درآمدهاي خود خرج کند، مگر اينکه حوادث غيرمترقبه به وجود آيد. اما اکنون به جاي اينكه بودجه‌ها متأثر از برنامه باشد، برنامه‌ها تحت‌ تأثير بودجه‌ قرار گرفته‌اند. در نتيجه، تصميم‌هاي تكراري روزمرّه و ضد و نقيض گرفته مي‌شوند. اين كار محاسبه‌ها را دچار مشكل مي‌كند؛ زيرا محاسبه‌كننده با برنامه‌هاي در حال تغيير مواجه است و رصد كردن اين برنامه‌ها براي او مشكل است. 
نسبت کسري بودجة غيرنفتي به توليد ناخالص داخلي بدون نفت در دورة زماني 1381-1389 به طور متوسط 16 درصد بوده که بيانگر ناپايداري مالي است؛ يعني دولت به ‌صورت مستمر، کسري بودجه داشته است (زارعي، 1391).
راه‌حل اساسي براي بهبود امور مذکور، التزام به نظم و انضباط مالي است. هشدار آيات و روايات به پرهيز از اتراف (زياده‌روي و اسراف) و غرق نشدن در تجملات و مدارا کردن با مردم نيز تأييدي بر اين مطلب است و ـ دست‌کم ـ اين پيام را القا مي‌کند که اقتصاد اسلامي بر نوعي بخش عمومي کم‌هزينه‌ و در عين حال، پرکار و عدالت‌طلب تأکيد مي‌کند (دادگر، 1386، ص239-243).
د. جلوگيري از تضييع منابع بودجه
همواره پيش‌گيري مقدم بر درمان بوده و از درجة اهميت بالاتري برخوردار است، براي ارتقاي بهره‌وري، جلوگيري از عوامل تضييع منابع درآمدي بودجة شرط اصلي و اساسي به‌شمار مي‌آيد. مواظبت بر اينکه منابع بودجه در جايي صرف شود که از نظر عقلا و منطق اقتصادي، اتلاف و تضييع نباشد، يکي از الزامات و شروط استفادة بهينه از آن منابع است. ازاين‌رو، ميزان اتلاف و تضييع منابع از شاخص‌هاي ارزيابي کيفيت استفادة بهينه از منابع درآمدي است که با آن رابطة معکوس دارد. فقدان اولويت‌بندي يا رعايت نكردن آنها را مي‌توان در زمره عواملي به‌شمار آورد که موجب تضييع منابع است.
انضباط مالي ايجاب مي‌کند که دولت بودجة عمومي را براي مهم‌ترين مسائل و نيازهاي کشور خرج کند؛ برنامه‌ها و طرح‌ها را اولويت‌بندي کند تا کسري مستمر بودجه نداشته و قادر به پرداخت تعهدات خود به داخل و خارج باشد. 
لازم به ذکر است كه اولويت‌بندي طرح‌ها با رعايت قاعدة عقلايي «اهم و مهم»، شرط لازم رعايت مصالح عمومي و جلوگيري از تضييع منابع بودجه است؛ اما معيار مستقلي نيست.
نبود اولويت‌بندي در نظام بودجه‌ريزي شرکت‌هاي دولتي، از عوامل بسيار مهم اتلاف منابع در کشور است. هر ساله مبالغ هنگفتي صرف سرمايه‌گذاري از طريق شرکت‌هاي دولتي مي‌شود؛ اما فقدان سازوکار مناسب براي اولويت‌بندي و اجراي بودجة شرکت‌هاي دولتي موجب تخصيص نادرست منابع مي‌شود. تدوين يک قانون براي چگونگي شروع و ساخت و بهره‌برداري از طرح‌هاي بزرگ شرکت‌هاي دولتي و همچنين ايجاد بانک اطلاعاتي در خصوص آنها، اقدامي ضروري براي جلوگيري از اتلاف منابع و اصلاح نظام بودجه‌ريزي است (برمکي، 1393).
آموزه‌هاي اسلامي بر لزوم رعايت اولويت‌ها در هزينة اموال در سطح خرد و زندگي شخصي افراد تأکيد دارد (تميمي آمدي، 1366، ص 359؛ طوسي، 1414ق، ص194، کليني، 1365، ج 4، ص31). امام علي در اين باره مي‌فرمايند: «من اشتغل بغير المهمّ ضيع الاهمّ» (تميمي آمدي، 1366، ص477).
منطق و عقل حکم مي‌کند که رعايت اين مطلب در سطح کلان و نسبت به اموال عمومي از اهميت و اولويت بالاتري برخوردار باشد.
«طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام»، يکي از معضلات اقتصاد ايران است. علت تأخير در بهره‌ِبرداري از اين طرح‌ها به دو عامل «اعتباري» و «فني ـ اجرايي» برمي‌گردد. در اين زمينه، اولويت‌بندي طرح‌هاي عمراني و هماهنگي بين مجريان طرح‌ها، اقدامي ضروري براي جلوگيري از اتلاف منابع عمومي است. بدين‌روي، فقدان هماهنگي ميان وزارت‌خانه‌ها از عوامل اصلي اتلاف منابع در کشور است و بدون اين هماهنگي، نمي‌توان از سرمايه‌هاي ملي بهرة کافي برد. 
وجود رديف‌هاي متفرقه در بودجه نيز در زمرة عواملي است که موجب تضييع منابع بودجه کشور مي‌شود.
سالانه به طور ميانگين، قريب يک سوم از اعتبارات بودجة عمراني بدون برنامه و بدون مشخص بودن دستگاه مجري هزينه مي‌شود. اين اعتبارات تحت عنوان رديف‌هاي متفرقة عمراني در بودجه آورده مي‌شود و مصداق کامل بي‌برنامگي در استفاده از منابع عمومي است. اين دسته از طرح‌هاي عمراني نه دستگاه اجرايي مشخصي دارند، نه معلوم است که چه سالي شروع شده‌اند و چه زماني خاتمه خواهند يافت و نه حجم منابع لازم براي خاتمة آنها معلوم است. در نتيجه، تعريف شاخص‌هاي ارزيابي و نظارت براي آنها بسيار سخت‌تر از ساير رديف‌هاي اعتباري است.
2. عدالت در توزيع منابع (پرهيز از تبعيض و تخلف از قانون)
اسلام به مراعات عدالت در تمام شئون زندگي سفارش مي‌کند (نحل: 90؛ مائده: 8). يکي از مهم‌ترين مباني مالي عمومي در حکومت اسلامي، گسترش عدالت و مبارزه با تبعيض‌هاست (نظري و گيلک‌ حکيم‌آبادي، 1391، ص155-159).
دربارة ضرورت و اهميت اجراي عدالت در حکومت اسلامي، نيازي به بحث در اينجا نيست؛ اما لازم به ذکر است که يکي از زمينه‌هاي لازم در رعايت عدالت، مربوط به تأمين و تخصيص منابع بودجه دولت اسلامي است. «رعايت عدالت در تأمين منابع درآمدي بودجه» به‌عنوان يکي از معيارهاي تأمين بهينة منابع بررسي شد. در ادامه، بحث «عدالت از حيث تخصيص بهينة منابع بودجه و ميزان رعايت آن»، به‌عنوان يکي از معيار‌هاي موضوع مورد توجه قرار مي‌گيرد:
با جمع‌بندي مفهوم «عدالت اقتصادي» بر حسب کاربرد آن، در متون اسلامي چهار، معناي «تساوي»، «دادن حق هر صاحب حق به آن»، «نبود تفاوت فاحش درآمدي»، و «اعتدال» را مي‌توان استخراج کرد. اما همة معاني «عدالت اقتصادي»، بلکه «عدالت» به‌ صورت مطلق را مي‌توان به مفهوم «اعطاء کل ذي حق حقه» ارجاع داد (رجائي و معلمي، 1390).
تعريف «عدالت» به «دادن حق هر صاحب حقي به او»، ما را به استنباط شاخص‌هايي رهنمون مي‌سازد که مي‌توان براي سنجش کمّي ميزان رعايت عدالت در تخصيص منابع بودجه از آنها استفاده کرد. بر‌اين‌اساس، شاخص‌هاي ذيل قابل طرح است:
الف. ميزان رعايت برابري در مجوز بهره‌برداري از منابع ملي و ثروت‌هاي عمومي در شرايط مساوي براي افراد گوناگون جامعه (يا مناطق گوناگون)؛
امام علي در نامة خود به مالک اشتر، ضمن سفارش او به پرداخت سهم فقرا و مساکين از بيت‌المال و درآمدهاي متعلق به عموم مسلمانان، بر اين نکته تأکيد دارند که سهم فقراي ساکن در مناطق نزديک به مرکز حکومت و ساکنان مناطق دوردست بايد يکسان و مساوي باشد (ابن ابي‌الحديد، 1404ق، ج 17، ص 85)
دولت مي‌تواند بهره‌برداري از معادن و منابع را براي همگان آزاد بگذارد، ولي در اين کار مشکلاتي وجود دارد که مانع اجراي عدالت مي‌شود. اگر دولت بهره‌برداري از معادن و منابع ملي را براي همگان آزاد بگذارد، به صورت طبيعي، ثروتمندان و صاحبان سرمايه بيش از ديگران بهره‌برداري خواهند کرد و اين مطلب منجر به تمرکز ثروت در دست آنها خواهد گرديد. بدين‌روي، لازم است دولت اسلامي در جهت تأمين مصالح عمومي و برقراري عدالت اجتماعي، در برنامه‌ها و لوايح بودجة خود، سياست‌ها و تدابيري اتخاذ کند که امکان بهره‌برداري براي طبقات ضعيف نيز فراهم شود يا ـ دست‌كم ـ آنها نيز از منافع حاصل از اين ثروت‌ها بهره‌مند گردند و نسل‌هاي بعدي نيز محروم نشوند. روشن است که اگر مقررات مناسب وضع نشود و نظارت مستمري انجام نگيرد به توزيع غيرعادلانة درآمدها منجر مي‌شود. بدين‌روي، رعايت عدالت در تخصيص، مقتضي آن است که دولت درآمد آن منابع را نيز در جاهايي هزينه کند که به مصلحت نسل موجود و نسل‌هاي آتي است. همچنين در کيفيت و ميزان استخراج و يا استفاده از آن منابع نظارت کند تا تنها در يک برهه از زمان و افرادي خاص از آن بهره‌مند نشوند. شاخص‌هاي ديگري نيز در اين بحث قابل طرح است:
ب. ميزان رعايت برابري در مجوز استفاده از امکانات آموزشي و بهداشتي در لايحة بودجه در شرايط مساوي براي افراد جامعه؛
ج. ميزان رعايت قوانين و مقررات در توزيع منابع درآمدي بودجه بين مناطق گوناگون در لايحة بودجه؛
شايان ذکر است كه کارايي اين شاخص در صورتي است که قوانين و مقررات محل بحث عادلانه بوده، مشکلي نداشته باشد.
د. رعايت تساوي در توزيع تسهيلات بانکي بين افراد و مناطق گوناگون در شرايط مساوي در لايحة بودجه.
جدول 9: عدالت در توزيع منابع

نتيجه‌گيري
بررسي عملکرد بودجة کشور طي چند دهة اخير و نتايج حاصل از اجراي برنامه‌هاي توسعة اول تا چهارم (1389ـ 1368)، ما را به اين مطلب رهنمون مي‌سازد که تدوين بودجة سالانه از نظر منابع درآمدي و کيفيت تخصيص آنها، نياز به بازنگري جدي دارد تا ابزاري براي تحقق اهداف نظام اسلامي بوده و قادر باشد موانع توسعه و پيشرفت را از سر راه جامعة اسلامي بردارد. در اين زمينة، مبحث معيارها و شاخص‌هاي تأمين و تخصيص بودجة دولت اسلامي از اهميت ويژه‌اي برخوردار است که مقالة حاضر در حد ظرفيت خود، عهده‌دار آن بود. اين بحث در دو بخش «تأمين منابع بودجه» و «تخصيص آن» بررسي شد.
معيارهاي بودجة مطلوب دولت اسلامي در بخش اول، عبارت بود از: بهينگي استفاده از منابع طبيعي در جهت تأمين مصلحت جامعه، عدالت در تأمين منابع از طريق ماليات، کارايي نظام مالياتي، ثبات و پايداري منابع درآمدي، شفاف بودن منابع درآمدي، و تطابق با شرع. معيارهاي بودجة مطلوب دولت اسلامي در بخش تخصيص عبارت است از: رعايت مصالح عمومي، کارايي و بهره‌وري، عدالت در توزيع منابع. 
براي ارزيابي هريک از اين معيارها در دو بخش «تأمين» و «تخصيص» منابع بودجه شاخص‌هايي مطرح شد.