اخلاق مالیه عمومی تحلیل چارچوب‌ها و استانداردها
Article data in English (انگلیسی)
اخلاق ماليه عمومي
تحليل چارچوب‌ها و استانداردها
يداله دادگر / استاد و عضو هیات علمی دانشگاه شهید بهشتی Yydadgar@gmail.com
دريافت: 10/8/1392 ـ پذيرش:23/12/1392
چکيده
بررسي اخلاق ماليه عمومي نقشي اساسي در فهم تأثير اخلاق بر رفتار كارگزاران بخش عمومي، مشاوران دولتي و نهادهاي رسمي و غير رسمي حكومت و بهبود سياستگذاريهاي عمومي دارد. این مقاله با استفاده از سبك تحلیل محتوا، روش‌های تاریخی- تطبیقی و با عنایت به اصول پژوهشی اقتصاد بخش عمومی به تحلیل چارچوب‌ها و استانداردهای اخلاق مالیه عمومی می‌پردازد. يافته‌هاي تحقيق نشان مي‌دهد نهادينه شدن اخلاق در ماليه عمومي مستلزم تحقق اندازه بهينه دولت است. دولت بهينه، براساس خصلت‌هايي چون شايسته‌سالاري در انتخاب كادر ارشد دولت، تأمين هزينه‌ها از طريق ماليات، فعاليت در دورة محدود و وجود مكانيزم بركناري كارگزاران ناتوان بدون تحميل هزينه قابل شناسايي است. وجود شکاف بین آموزه‌های اخلاقی در مالیه عمومی و عملکرد حکمرانان بخش دولتی كشور از ديگر يافته‌هاي اين پژوهش است.
كليد واژه ها: اخلاق مالیه عمومی، چارچوب ها و استانداردها، مالیه عمومی.
طبقه‌بندي JEL: D63, D35.
مقدمه
ارتباط اخلاق و دستگاه مالية عمومي و ظرفيت تأثير‌گذاري هريک بر ديگري، يكي از مباحث مهم در اقتصاد بخش عمومي است. مي‌توان نشان داد که اخلاق و اقتصاد از يک سو، و اخلاق و دستگاه مالية عمومي از سوي ديگر، ارتباطي ساختاري و پايدار دارند. در اين راستا، نهادينه شدن اخلاق در نظام مالية عمومي مي‌تواند به بهبود بخش عمومي كمك كند.
بررسي ارتباط بين اخلاق و ماليه عمومي با پيچيدگي هايي روبرو است. زيرا اخلاق حاوي گزاره هایی از خوب بودن، بد بودن، درست یا غلط بودن حق یا باطل بودن و موارد مشابه می باشد. در مقابل، ماليه عمومي به عنوان بخشي از دانش اقتصاد كه به تحليل تخصیص منابع کمیاب بین نیازهای رقیب می پردازد، عهده دار بررسي مجموعه زیر سیستم ها و ابزارهایی است که در هدایت و سازمان دهی اقتصاد جامعه نقش اساسی دارند. ارتباط اين دو حوزه مطالعاتي زماني مشخص مي شود كه به رسالت مالیه عمومی در تحلیل اقتصادی رفتار دولت مردان، سیاست ها و نهادسازی ها آن توجه كنيم (دادگر 1392، ماسگريو 1989).
اين مقاله براي تبيين مفهوم اخلاق مالية عمومي و استاندارهاي آن، اين سؤال را مطرح ميكند كه اخلاق و نظام مالية عمومي چگونه بر يكديگر اثر مي‌گذارند و رعايت چه قواعد و شاخصه هايي مي تواند موجب تقويت اخلاق ماليه عمومي شود. براي اين منظور، پس از معرفي پيشينة بحث، به تعريف «اخلاق مالية عمومي» و بيان رويكردهاي متفاوت به الزامات اخلاق در مالية عمومي مي پردازم. در ادامه، قواعد نظام ماليه عمومي مطلوب به عنوان لازمه بهبود اخلاق ماليه عمومي با توجه به دو مولفه دولت و ماليات بهينه مورد بررسي قرار مي گيرد.
پيشينة تحقيق
اين مقاله پيشينة معناداري ندارد. اما نويسنده‌هاي گوناگون هريک به ابعادي از موضوع پرداخته‌اند. براي نمونه در آثاري چون اخلاق دولت، از داگلاس (1952)؛ مديريت مسئولانه، از کوتر (1990)؛ عدالت، از رالز (1990)؛ اخلاق کسب و کار، از دادگر (1385)؛ سرماية اجتماعي در عصر پيامبر، از دادگر و نجفي (1385)؛ اخلاق و اقتصاد، از آمارتياسن (2005)؛ عدالت، از آمارتياسن (2011)؛ چالش‌هاي اخلاقي در خدمات عمومي، از لوئيس و گيلمن (2012)؛ مديريت عمومي، از هنري (2012)؛ و فصل‌هايي از اقتصاد بخش عمومي، از دادگر (1392)، برخي از ابعاد اخلاق ماليه عمومي مورد توجه قرار گرفته است.
در اين مقاله با استفاده از يافته هاي پژوهش هاي پيشين، چارچوب‌ها و استانداردهاي اخلاق مالية عمومي مورد بررسي قرار مي گيرد. نوآوري اين مقاله را مي توان در تبيين قواعد نظام مطلوب مالية عمومي در چارچوب اخلاق ماليه عمومي و همچنين تجزيه و تحليل نظام ماليه عمومي كشور بر اساس آن قواعد، دانست.
تعريف «اخلاق مالية عمومي»
اخلاق مالية عمومي به عنوان رويكردي بين‌رشته‌اي ناظر به تأثير اخلاق بر عملكرد كارگزاران و
نهادهاي بخش عمومي، ارزيابي اخلاقي ساختارهاي مالية عمومي و تحليل تأثير ساختارها بر اخلاق مالية عمومي است.
بررسي تأثير عملي اخلاق بر رفتار کارگزاران بخش عمومي، نهادهاي رسمي و تحليل اقتصادي مشاوران و سياست‌گذاران يكي از ابعاد اخلاق مالية عمومي را شكل مي‌دهد. به عبارت ديگر، اخلاق مالية عمومي رعايت قواعد فعاليت استاندارد از سوي کارگزاران دولتي است.
ارزيابي اخلاقي ساختارهاي مالية عمومي نيز بخش ديگري از مباحث اخلاق مالية عمومي را به خود اختصاص مي‌دهد. براي مثال، وقتي از مشكل‌آفرين بودن دولت رانتي سخن مي‌گوييم درواقع، يک گزارة اخلاقي در کنار مالية عمومي‌قرار گرفته است؛ زيرا از ديد نظريه‌هاي اقتصاد بخش عمومي، دولت پاسخ‌گو، منضبط و کارآمد، دولتي خوب و اخلاقي به حساب مي‌آيد، و دولت غيرشفاف، رانتي و ناکارمد دولت بد. در اينجا نيز گزاره‌هاي مالية عمومي و گزاره‌هاي اخلاقي کنار هم قرار گرفته‌اند.
بررسي تأثير ساختارهاي مالية عمومي بر اخلاق كارگزاران دولتي و مردم نيز بخش ديگري از مباحث اخلاق مالية عمومي را به خود اختصاص مي‌دهد. دولت در چارچوب مالية عمومي بهينه و خوب، از نظر اقتصادي بر امور نظارت مي‌کند، زمينة اطلاع‌رساني براي بنگاه‌ها و خانوارها را فراهم مي‌آورد، از ميسر شايسته‌سالاري و با رضايت اکثريت سر کارآمده است، و فضاي استاندارد کسب و کار را تقويت مي‌کند. در نتيجة اين برخورد منطقي دولت، بخش خصوصي به دولت ماليات مي‌پردازد و دولت از درآمد مالياتي براي رفاه عمومي استفاده مي‌کند. دولت اخلاقي با مردم صميمي و نسبت به مطالبات آنها پاسخ‌گوست و در صورت ناتواني خود و يا نارضايتي مردم، به راحتي کنار مي‌رود. پس دولت اخلاقي، دولت غيررانتي و استوار بر کار و درآمد مردم است. نظريات اقتصاد بخش عمومي نيز دولت رانتي را دولت خوبي نمي‌داند. در نتيجه، چنين دولتي اخلاقي هم نيست؛ چون اين دولت به جاي تکيه بر ماليات و کمک‌هاي ناشي از فعاليت‌هاي مولدِ مردم، از رانت منابع (مثل فروش نفت خام) استفاده مي‌کند. اين امر زمينة فساد اقتصادي، «نفرين منابع» و بيماري «هلندي» را افزايش مي‌دهد (Ballestreos, 2008). بنابراين، دولت خود را پاسخ‌گو به مردم نمي‌داند و حتي ممکن است نسبت به آنها رفتاري مستبدانه داشته باشد، که اين غيراخلاقي است.
همچنين دولت بد، به جاي نظارت کارساز بر امور، دخالت مخرب مي‌کند و در عمل، ممکن است به سمت تضعيف يا نابودي سرماية اجتماعي پيش رود. محصول عملکرد دولت بد، ناکارمدي اقتصادي، از‌هم‌گسيختگي اجتماعي و بي‌ثباتي سياسي است. با شکل‌گيري دولت خوب، که خود برآمده از اخلاق و اقتصاد بخش عمومي است، مي‌توان مانع ايجاد بخشي از مشکلات پيش‌گفته شد. بنابراين، ترکيب سازگار اخلاق و مالية عمومي مي‌تواند از نظر اجرايي کارساز باشد (Beattie, 2009).
مباحث پايه در اخلاق مالية عمومي
پيش از ورود به مباحث اخلاق ماليه عمومي، توجه به دو مبحث پايه ضروري است. نكتة اول توجه به رويكردهاي متفاوت به الزامات اخلاق مالية عمومي است. نكتة دوم به رابطة مفهوم اخلاق ماليه عمومي با مفاهيمي همچون اخلاق كسب و كار و اخلاق معنوي مرتبط است.
الف) رويكردهاي متفاوت به الزامات اخلاق در مالية عمومي
در بحث از الزامات اخلاق در مالية عمومي، طيفي از رويکردهاي حاد و ميانه مطرح است. در برخي رويکردهاي حاد اخلاق مالية عمومي، سياست‌هاي عدالت‌خواهي آن‌چنان سيطره مي‌يابد که مي‌تواند کارامدي را به‌کلي نابود کند. بعکس در برخي ديگر از رويکردهاي حاد، کارامدي محور منحصر به فرد است و حتي کارايي، خود اخلاقي‌ترين مفهوم به شمار مي‌آيد.
رويکردهاي متعادل بين دو طيف فوق قرار دارند که در آنها، هم جايگاه کارايي در شکل استاندارد خود مطرح است و هم عدالت (Sen, 2011; Cowton and Haas, 2010; Kallhoff, 2011). همين رويکرد متعادل و ميانه را مي‌توان از بحث جزئي «پيوند عدالت و اقتصاد» به بحث کلي «اخلاق ماليه عمومي» تعميم داد و درواقع، به طراحي نظام‌هاي كوچك‌تر از اخلاق مالية عمومي فکر کرد که دستگاه دولتي با نظام اخلاقي ارتباط عملياتي پيدا کند. تکيه بر ترکيب بخردانة دولت و بازار، مشارکت دادن شهروندان يا نمايندگان آنها در تصميم‌سازي‌ها؛ تصميم‌گيري‌هاي اقتصادي؛ شکل‌گيري کميتة سه جانبة دولت، نمايندگان اصناف و کسب و کار، و نيز انجمن‌هاي علمي و تشکل‌هاي اجتماعي و غيرانتفاعي، و گذراندن تصميم بخش عمومي از صافي‌هاي تخصصي، از مؤلفه‌هاي اخلاق مالية عمومي متعادل و ميانه به‌شمار مي‌آيد.
ب)اخلاق کسب و کار و اخلاق معنوي
مي‌توان تفاوت ظريفي بين اخلاق کسب و کار و اخلاق عام مطرح کرد. «اخلاق کسب و کار» درواقع، اخلاق حرفه‌اي و کاربردي مربوط به محيط‌هاي کسب و کار است که با توجه به نقش نظارتي دولت، زير‌مجموعة اخلاق مالية عمومي منظور مي‌شود. اين اخلاق، هم در سطح انفرادي و هم در سطح اجتماعي مورد نظر است. يک هدف اساسي از توجه به اخلاق کسب و کار، رساندن سازمان به منافع اقتصادي است. ازاين‌رو، در اينجا، بالا رفتن بهره‌وري، توليد، فروش و سود سازمان مطرح است.
در مقابل، اخلاق عام، هم شامل اخلاق کسب و کار است و هم شامل اخلاق معنوي. «اخلاق معنوي» خود مي‌تواند به‌طور مستقل، مطرح بوده و لزوماً براي اهداف نفع‌طلبانه نباشد. البته توجه به ابعاد معنوي اخلاق مي‌تواند کارکرد اجتماعي و انساني فراواني داشته باشد و حتي به منافع اقتصادي هم نايل گردد. اگر مسير نهادينه شدن اخلاق به سمت و سويي هدايت شود که علاوه بر جايگاه معنوي و ارزشي بتواند به رونق کسب و کار اقتصادي نيز کمک کند، گزينة مناسبي است.
به نظر مي‌رسد توجه به نوعي ترکيب سازگار از «اخلاق کسب و کار» و «اخلاق معنوي»، راه را به سمت اخلاق و اقتصاد بهينه باز ميكند؛ زيرا در غير اين صورت، امکان آسيب‌پذيري وجود دارد؛ از يك سو، مسيرهاي اخلاق کسب و کار اين قابليت را دارد که به روند کاسب‌کارانة صرف فرو‌کاسته شود که در آن صورت، اخلاق تنها نقش ابزاري، عمل‌گرايانه و فرصت‌طلبانه براي رسيدن به منافع شخصي کوتاه‌مدت پيدا مي‌کند. اين در حالي است که اخلاق و اقتصاد بهينه آن است که هم رونق کسب و کار را حفظ کند و هم ابعاد معنوي را پوشش دهد (Collins, 2009; Richardson and Keho, 2012). از سوي ديگر، رويکردهاي معنوي‌گرايانه، که در روند پيشرفت اقتصادي صدمه وارد سازد، کمک کننده نخواهد بود. تأکيد قرآن بر جامعة وسط و نهي پيامبر از زهد افراطي (رهبانيت) در اين زمينه درس‌آموز است.
ابعاد پيوند اخلاق و مالية عمومي
رابطة بين اخلاق و مالية عمومي‌را، همان‌گونه كه در تعريف اخلاق ماليه عمومي گفته شده، از چند جهت عمده مي‌توان مورد توجه قرار داد: يکي ارتباط بين اخلاق از يك سو، و رفتار کارگزاران بخش عمومي از سوي ديگر؛ دوم بحث نهادها، قوانين و سياست‌هاي اقتصادي اخلاق‌مدار؛ سوم تأثير اخلاق بر تحليل مشاوران اقتصادي مقامات. تأثير اخلاق بر سياستگذاريهاي بخش عمومي را نيز مي‌توان به عنوان بعد چهارم در پيوند اخلاق و مالية عمومي معرفي نمود.
بعد اول از پيوند اخلاق و مالية عمومي مفهومي روشن دارد. رعايت اخلاق توسط كارگزاران دولتي مي‌تواند بر كاركرد بخش عمومي و در نتيجه، كل اقتصاد اثر‌گذار باشد.
همچنين در صورتي که در يک نظام اقتصادي، قوانين، سياست‌ها و راه‌كارها براساس اخلاق تدوين گردد زمينة نهادينه شدن امور اخلاقي و تأثير آنها بر عناصر و نظام‌هاي كوچك‌تر فراهم مي‌آيد. مسير دوم ارتباط اخلاق و ماليه است.
مسير سوم تأثير اخلاق بر تحليل اقتصادي اقتصاد‌دانان و مشاوران مقام‌هاي ارشد است. در صورتي که يک مشاور اقتصادي مقام¬هاي ارشد بر ملاحظات اخلاقي خاصي تأکيد داشته باشد آنها تأثير خود را بر تصميم مورد نظر خواهند داشت.
مسير چهارم مي‌تواند در نتيجة تأثير اخلاق بر سياست‌هاي بخش عمومي باشد. کارگزار بخش عمومي، که به ملاحظات اخلاقي توجه دارد، برنامة يارانه متفاوتي نسبت به کارگزار غيراخلاقي تدوين و اعمال خواهد کرد.
پيامدهاي اخلاق مالية عمومي
بهبود اخلاق مالية عمومي پيامدهاي مثبت فراواني دارد. مهم‌ترين كاركرد اخلاق مالية عمومي ايجاد آرامش و نشاط در بخش کسب و کار و تقويت نظام اقتصادي است (Dijkman, 2011; David, 2012; Frank and Bernanke, 2012; Watch institute, 2012).
اگر كارگزاران بخش عمومي رشوه، كم‌كاري، و ارائه اطلاعات غلط (دروغ) را ممنوع و ضداخلاقي بدانند، وجدان کاري داشته باشند و از رانت غيرموجه استفاده نكنند؛ بخش عمومي در خدمت پيشرفت قرار مي‌گيرد. در اين صورت، جامعه‌اي شکل مي‌گيرد که در آن حقوق ديگران رعايت مي‌شود، نظم و انضباط و وظيفه‌شناسي حاکم مي‌گردد، نوعي آرامش همراه با وجدان کاري شکل مي‌گيرد و در نهايت، يک نظام اقتصادي پايدار در بلندمدت مستقر مي‌گردد (North, 1990; Williamson, 1998).
محصول اخلاق و مالية سازگار وجود يک اقتصاد سالم و شرافتمندانه است که در آن، انضباط وجود دارد، منابع هدر نمي‌رود، مردم از کارگزاران رسمي راضي هستند و امور کسب و کار با نشاط و امنيت و اعتماد همراه است. يک بحث جدي در بحران اقتصادي (2007ـ2010) مسئلة بي‌اعتمادي در فضاي کسب و کار بود که از محوري‌ترين بحث‌هاي اخلاق در مالية عمومي است (Shiller, 2012; Farmer, 2012).
دولت و ماليات بهينه دو عنصر اخلاق مالية عمومي
دولت خوب و دستگاه مالياتي کارآمد دو عنصر مهم در نظام اجتماعي‌اند و بازخورد اخلاقي بسيار اساسي دارند. از زماني که دولت‌ها شکل گرفته‌اند، ماليات جزء ارکان تشکيلات دولت به‌حساب مي‌آمده است؛ زيرا در صورتي که وجود دولت ضروري باشد، اين دولت هزينه‌هايي دارد و براي تأمين هزينه‌ها نياز به راه‌هاي تأمين مالي آن هزينه‌هاست و ماليات بهترين راه در شرايط عادي اقتصادي است. حتي منتقدان شديد دولت، به‌عنوان نمونه هايک (1994)، نوزيك (1974)، فريدمن و امثال آنها نيز با وجودي که دولت را يک شر مي‌دانند، اما تأکيد دارند که بشر ناچار است آن شر را تحمل کند. صاحب‌نظران بخش عمومي، در تلاشتند که سازوکارهايي طراحي کنند که دولت کمترين آسيب را برساند. اينجاست که شکل‌گيري دولت بهينه اولين قدم در تشريح اخلاق بخش عمومي است (Atkinson and Stiglitz, 1987).
دولت خوب و بد در رويکردهاي سنتي و جديد
در ادبيات بخش عمومي، رويكردهاي متفاوتي نسبت به كاركرد دولت در اقتصاد وجود دارد. در يکي از رويکردهاي سنتي از دولت، اين تصور حاکم بود که هرجا بازار نارسايي داشته باشد دولت به حل آن مبادرت مي‌ورزد. اما بحث نارسايي دولت هم مطرح است؛ زيرا دولت نيز مشكلات خاص خود را دارد (Connolly, 1999; Bailey, 1999 ).
در نظريه‌هاي سنتي، تعريفي بسيار خوش‌بينانه از دولت و حاکمان وجود داشت. در اين نظريه‌ها، دولت‌ها متشكل از مجموعه انسان‌هاي کاملاً خير‌خواه و کارداني به حساب مي‌آمدند که براي خدمت به مردم خود را به خطر مي‌اندازند، نامزد مي‌شوند و قبول مي‌کنند که مديريت جامعه را بر عهده گيرند. به عبارت ديگر، كارگزاران دولتي انسان‌هايي کاردان و خير‌خواه مردم تصور مي‌شدند.
اما در نظريه‌هاي جديد در اقتصاد بخش عمومي، ديگر آن خوش‌بيني تاريخي در خصوص دولت و حاکمان مطرح نيست. در نظريه‌هاي جديد، دولت‌ها به عنوان عاملاني قلمداد مي‌شوند که به‌دنبال کسب منافع شخصي خود هستند. بنابراين، لازم است مهار شوند و به‌طور کامل قابل اعتماد نيستند. اين بدبيني به حاکمان رسمي و دولت در انديشه‌هاي ديني هم سابقه دارد. اميرالمؤمنان علي تصريح ميكند كه حكومت براي ايشان ارزشي ندارد؛ مگر اين‌كه بتوانند با آن حقي را احقاق كنند يا از باطل جلوگيري منمايند (نهج‌البلاغه، خطبه 33).
ديدگاه کاملاً يکنواختي در زمينة دولت وجود ندارد و پديدة دولت مانند بسياري از ديگر پديده‌هاي انساني و اجتماعي، خود يک موضوع چند پارادايمي‌و تکثري است (کاتوزيان 1366؛ لمتون 1379؛ وين سنت 1367). در نتيجه، بحث «دولت خوب» و «دولت بهينه» از سوي همة صاحب‌نظران اقتصادي و حتي غير آنها تأكيد شده است. «دولت بهينه» و «دولت خوب» درواقع، بخش عمدة استانداردهاي اخلاق مالية عمومي‌را در‌بر دارد.
رويكردها نسبت به دولت را مي‌توان در يک طيف گسترده قرار داد که هم شامل رويکردهاي ارتدکسي و کاملاً تقليل‌گرايانه «لسفري» (Cullis, 1998; Rosen, 2005) و هم شامل رويکردهاي راديکالي و کاملا تماميت‌خواه مي‌شود. در عين حال، در بين رويکردهاي حاد، مجموعه‌اي از تفکرات دولت را مي‌توان بازشناسي کرد که به نظر مي‌رسد هم موفقيت‌آميزتر بوده‌اند و هم سازگاري بيشتري با بقية ابعاد نظام‌هاي اقتصادي داشته‌اند. براساس استدلال مطرح شود اين مقاله، تقويت اخلاق مالية عمومي موجب شكلگيري الگوهاي موفقي از دولت مي‌شود. رويکرد تقليل‌گرايانه و ارتدکسي در تلاش به سوي «دولت صفر» حرکت مي‌کند که در عمل، واقعيت ندارد (چامسکي، 1387).
پس از بحران 2007ـ2012، دولت‌ها در همان نظام‌هايي که در نظر، ادعاي تقليل‌گرايي داشتند، به شکل وسيعي وارد اقتصاد شدند. همچنين دولت‌هاي تماميت‌خواه سوسياليستي نيز فروپاشيدند و يا در حال فروپاشي هستند. تفکرات کمونيستي ـ سوسياليستي پس از 70 سال تجربة سنگين به شکل غيرقابل باوري فروپاشيدند و همان کشورها در حال حاضر با شدت هرچه تمام‌تر، در حال حرکت به سوي اقتصاد «بازار آزاد» هستند (Drever, 2009). تقريباً تمامي دولت‌هاي توتاليتر، امروزه (دهة دوم قرن 21) رو به زوال و يا در حال فروپاشي هستند؛ زيرا با حاکميت فقر و بي‌عدالتي مواجهند و بيشترين رنج و بلا را براي شهروندانشان به ارمغان آورده‌اند. يک علت موفقيت حاکمان صدر اسلام را مي‌توان چارچوب متعادل آنها در نظر گرفت (صدر، 1980).
براي ترسيم زمينه‌هاي فراگير اخلاق مالية عمومي، مي‌توان بر جمع‌بندي ذيل تأکيد کرد:
1. دولت سنتي (خير‌خواه مطلق) بسيار خوش‌بينانه است و واقعيت ندارد؛ زيرا همة دولتي‌ها چنين نيستند که براي خدمت عموم، خود را به خطر بيندازند.
2. دولت‌هاي تماميت‌خواه و تقليل‌گرا نيز ناکارمد هستند.
3. براي عملياتي کردن اخلاق مالية عمومي، بايد به سوي دولت‌هايي ميانه حرکت کرد؛ زيرا رويکرد سنتي از دولت بسيار خوش‌بينانه است و واقعيت ندارد.
4. برخي از حاکمان انسان‌هاي شريفي هستند و در مواردي مي‌توان حاکماني را مثال زد که هدف اصلي‌شان خدمت به جامعه بوده است. در عين حال، در تاريخ، حاکميت فرعون‌ها و حکام مستبد بسيار فراوان‌تر از حکام متعادل و مردمي ديده مي‌شود (Bachrand Richter, 2004). ازاين‌رو، منطقي است که در مديريت بخش عمومي، بر دولت‌هاي ميانه به صورت انگارة رفتاري تأکيد شود (Sen, 2002;World bank 2012; Vickers, 1988).
5. همة ديدگاه‌ها و جهان‌بيني‌ها، با وجود تفاوت ديدگاه در مورد ميزان و چگونگي حضور دولت در اقتصاد، در اصلِ ضرورتِ مديريتِ بخش عمومي هم نظراند (Foreman, 1994; Gemmel, 1993; Harden, 1992).
رابطة ساختار دولت بهينه و اخلاق مالية عمومي
يكي از مسائل مهم در بررسي ابعاد ساختاري اخلاق مالية عمومي، مسئلة دولت بهينه است. دولت بهينه از يک سو، محور کليدي يک نظام اقتصادي پيشرفته است، و از سوي ديگر، بسياري از شاخصهاي آن جنبة اخلاقي دارد. رعايت اصول اخلاقي از سوي بخش عمومي و دولت، درواقع، تأثير معناداري بر بهبود وضعيت شهروندان دارد. دولت بهينه، هم کارايي را افزايش مي‌دهد و هم عدالت را. ازاين‌رو، منجر به افزايش رضايتمندي مردم مي‌گردد. توجه دولت به بخش سوم، يعني بخش اخلاقي و غيرخواهانه يک زير‌محور کليدي در اين رابطه است (Levitt, 2012).
دولت خوب مي‌تواند سرماية اجتماعي را تقويت، توليد و بازتوليد نمايد و اعتماد عمومي را افزايش دهد. اين كار، هم رضايت عمومي را و هم کارامدي را ارتقاء مي‌دهد. مشهور است که نظام بازار حقوق‌محور است و مشارکت‌کنندگان گوناگون در بازار، ارتباط معناداري با کسب حقوقشان دارند. دولت خوب ضمن به رسميت شناختن حقوق کارگزاران گوناگون، از طريق وضع و اجراي مقررات لازم و شفاف، مي‌تواند به استحکام حقوق کمک کند.
دولت بهينه در اصل، دولتي اخلاقي است؛ زيرا:
نخست، دولت بهينه از طريق زمينه‌هاي شايسته‌سالاري رشد مي‌کند و در يک انتخابات آزاد انتخاب مي‌شود. اين خود اولين مرحلة اخلاقي در يک نظام اجتماعي سالم است. روشن است که دولت شايسته، هم از امور تربيتي و اخلاقي سرفراز بيرون آمده و هم از مهارت و کارامدي برخوردار است.
دوم، به‌سبب اعتماد اکثريت مردم، دولت بهينه از طريق ماليات شهروندان ادارة امور را پيش مي‌برد در نتيجه، دولت مزبور رانتي نيست.
سوم، دولت بهينه وظايف خود را براساس انضباط، کارامدي، حساب‌رسي، شفافيت در گزارش، نظارت به جاي دخالت و رفتار مسالمت‌آميز با بخش خصوصي، بخش مدني و بخش سوم (بخش غيرانتفاعي و بخش علمي و اخلاقي) به پيش مي‌برد که اين خود موجب گسترش اعتماد و ديگر ابعاد سرماية اجتماعي مي‌گردد.
چهارم، دولت بهينه ماهيتي مردم‌سالار دارد؛ ابزار نقد خود را تقويت مي‌کند، و پس از يک دورة معين مجدداً مورد قضاوت اکثريت قرار مي‌گيرد و هويتي دائم‌العمر ندارد.
پنجم، دولت بهينه در صورت ناتوانايي در ادارة امور و يا درخواست اکثريت، به‌راحتي و بدون هزينه کنار مي‌رود (يا نظام سياسي چنان منضبط و کارامد است که دولت ناکارمد را به‌راحتي کنار مي‌گذارد). ملاحظه مي‌شود که عناصر مزبور يا اساساً اخلاقي هستند و يا پيوند اخلاقي وسيعي دارند.
برخي از مطالعات، مبارزه با فساد نيز از محور‌‌هاي اخلاق و اقتصاد در رفتار دولت و حکومت شمرده شده و اخلاق‌مداري بخش عمومي را در ارتباط با اين مؤلفه دولت بهينه مطرح مي‌کنند (Clark, 2012).
قواعد عمل و اخلاق مالية عمومي
رعايت قواعد فعاليت از سوي بخش عمومي، يک ماهيت اخلاقي و اقتصادي دارد؛ زيرا، هم يک امر مطلوب هنجاري است و هم پشتوانة افزايش کارامدي. تقويت بخش خصوصي، ارائة اطلاعات به اين بخش، توجه به قواعد طبيعي بازار، نظارت بر حل و فصل نارسايي‌هاي بازار، مهار انحصارات غيرطبيعي، تشويق رقابت، و نظارت بر استانداردها بخش‌هايي از اصول فعاليت بخش عمومي مي‌باشند. راه‌اندازي يک نظام مالياتي عادلانه و کارامد، نظارت بر توليد و ارائة کالاهاي عمومي، زمينه‌سازي براي دروني‌سازي پيامدهاي جانبي، مبارزه با فقر، نابرابري و بيکاري، و پيروي از قواعد تنش‌زدا و مسالمت‌آميز در سطح ملي و بين‌المللي بخش‌هاي ديگري از اصول كار بخش عمومي هستند. روشن است که التزام عملي به قواعد پيش‌گفته مجموعه‌اي راهگشا از موازين اخلاق اقتصادي به شمار مي‌آيند. يک زير‌بخش اساسي در انجام اصول فعاليت بخش عمومي، تحقق عدالت است که ماهيت اخلاقي دارد. حفاظت از آزادي‌ها و منزلت‌هاي افراد و گروه‌ها در جامعه (Sen, 2009)، توجه به ملاحظات بومي عدالت و کارايي و سازگاري آنها با انواع انتظارات، و احترام به انديشه‌هاي گوناگون در سطوح جامعه (Walzer, 1983) از ديگر فعاليت كار در بخش عمومي است که همه انطباق عميق اخلاق و مالية عمومي را نشان مي‌دهد.
ظرفيت‌هاي اخلاقي دستگاه ماليات
پيوند مديريت دولتي با دستگاه كوچك‌تر مالياتي نيز از مباحث مهم اخلاق بخش عمومي است. دولت‌ها براي انجام خدمات خود نياز به راه‌هاي تأمين هزينه دارند و ماليات قابل قبول‌ترين ابزار براي اين منظور است. البته راه‌هاي ديگري هم در شرايط اضطراري مطرح است، ولي هيچ‌کدام کارامدي و اثربخشي بلندمدت ماليات را ندارد. فروش منابع خام کشورها (مثل نفت) توسط دولت يکي از اين راه‌هاست که در موارد زيادي، به رانتي شدن دولت‌ها منجر شده است. دولت رانتي علاوه بر آنکه زمينة فساد اقتصادي فراواني را ايجاد مي‌کند، موجب تضعيف دستگاه مالياتي شده و در ميان‌مدت، به بي‌ثباتي نظام اجتماعي و سياسي مي‌انجامد. بنابراين، شکل‌دهي نظام مالياتي کارامد براي تأمين هزينه‌هاي بخش عمومي يک ضرورت حياتي، طبيعي و عقلاني است. از اين طريق، مي‌توان به سمت تشکيل دولت و ماليات بهينه حرکت کرد.
در صورت شکل‌گيري دولت و ماليات بهينه، نخست فساد اجتماعي، سياسي و اقتصادي کاهش پيدا خواهد کرد. دوم پيوند کارامد، مسالمت‌آميز و معناداري بين بخش خصوصي و دولتي به‌وجود خواهد آمد. سوم هزينه‌هاي بخش عمومي به شکلي طبيعي و از طريق کارکرد استاندارد اقتصاد بخش خصوصي تأمين خواهد شد. چهارم توزيع درآمد روالي معقول پيدا خواهد کرد و سرانجام، ماليات به صورت ابزاري براي حل و فصل دشواري‌هاي بي‌ثبات اقتصادي عمل خواهد کرد. در عين حال، در موارد قابل توجهي ماليات نقش تخصيصي نيز خواهد داشت.
اخلاق ماليه عمومي و شاخصههاي دولت و ماليات بهينه
ترسيم الگوهاي مطلوب از دستگاه‌هاي ماليات و دولت، برجسته‌ترين نماد اخلاق مالية عمومي را منعکس مي‌کند. براي کارامدي نظام مالياتي و براي رسيدن به يک الگوي بهينه از دولت و ماليات، شکل‌گيري دولت بهينه و دولت خوب پيش‌شرط اصلي است. وقتي چارچوب و شاخصههاي دولت بهينه توصيف گردد اهميت اين موضوع بيشتر روشن مي‌شود. در عين حال، التزام به دستگاه ذي‌ربط بازخورد قابل قبولي از اخلاق مالية عمومي را نيز نشان مي‌دهد.
عناصر کليدي و خصلت‌هاي يک ساختار دولت بهينه در‌برگيرنده شکل‌گيري از مسيرهاي شايسته‌سالارانه به همراه ابزارهاي مردم‌سالارانه، تأمين هزينه از طريق ماليات و داشتن چارچوب غير رانتي، فعاليت در دورة محدود و کنار رفتن يا کنار گذاشته شدن در صورت عدم توانايي و يا عدم رضايت اکثريت بدون تحميل هر نوع هزينه است.
شاخصههاي شكلگيري و حيات دولت بهينه
دسته اول از شاخصههاي دولت بهينه به شاخصه از شكلگيري و حيات دولت بهينه اخصتصا دارد و مشتمل بر دو مقوله زير است:
شايسته‌سالاري
شکل‌گيري دولت بهينه از مسيرهاي شايسته‌سالارانه به همراه ابزارهاي مردم‌سالارانه به اين معناست که سازوکارهاي قانوني و عمومي‌جامعه چنان پويا و نظام‌مند باشند، امکان برگزاري يک انتخابات آزاد و امکان گزينش لايق‌ترين مديران فراهم باشد. در کشورهاي توسعه نيافته سازوکار کافي شايسته‌سالاري وجود ندارد و در مواردي ساختارهايي حاکم هستند که در انتخابات، بي‌کفايت‌ها بالا مي‌آيند و مديران لايق حذف مي‌شوند. در هر حال، اين پيش‌شرط آغازين شکل‌گيري دولت بهينه است. صاحب نظران چارچوب‌های مردم‌سالاری، خود به دشواری‌های این رویکرد توجه دارند. در عین حال، معتقدند: این بهترین نظريه است، تا زمانی که نظرية بهتری مطرح گردد (Arrow 1951، دادگر 1390). در ضمن، با توجه به ظرفیت مردم‌سالاری می‌توان از مردم‌سالاری دینی نیز بحث به ميان آورد. برخی مطالعات دربارة حقوق متقابل دولت و ملت در اسلام، مؤيد اين موضوع است (آقا نظری 1390)..
محدوديت دوره و جابه‌جايي بدون هزينه
از جمله ويژگي‌هاي دولت بهينه، قرار گرفتن در معرض ارزيابي و قضاوت مجدد مردم در انتخابات آزاد بعدي است. روشن است دولت‌هايي که يا از طريق مجاري قانوني و سنتي و يا به دلايل مشابه در عمل، از نوعي حاکميت مادام العمر برخوردارند، نمي‌توانند دولت بهينه محسوب شوند. سرانجام آنكه کنار رفتن بدون هزينة حاکمان در صورت اثبات ناتواني و يا نارضايتي اکثريت از عملکرد آنها، از ديگر شاخصهاي دولت‌هاي بهينه است. نمودار 1، شاخصههاي شكلگيري و حيات دولت بهينه را نشان مي‌دهد.
نمودار 1: شاخصههاي شكلگيري و حيات دولت بهينه
شاخصههاي کارکردي دولت بهينه
دستة دوم از شرايط شکل‌گيري دولت بهينه فراهم بودن شاخصههاي کارکردي تعريف شده در دورة حاکميت دولت است كه شامل نظارت دولت به جاي دخالت آن در امور کسب و کار، انضباط مالي، پاسخ‌گويي و کارامدي، پيشبرد امور براساس کارشناسي، فراهم نمودن ابزارهاي نقد عملکرد حاکمان، رعايت اصول عمل در ارتباط با بخش خصوصي، تنش‌زدايي در سطوح ملي و بين‌المللي و پاسداري از سرمايه‌هاي اجتماعي است. نمودار (2) شاخصههاي مربوط را نشان مي‌دهد:
نمودار 2: شاخصههاي کارکردي دولت بهينه
شاخصههاي تأمين مالي دولت
تکيه بر ماليات و غيررانتي بودن
سومين بازخورد اخلاق مالية عمومي، تأمين هزينه از راه ماليات و دارا بودن چارچوب غيررانتي است. در اين زمينه، بايد آن‌چنان رابطة صميمي و اعتماد‌خيز بين دولت و بخش خصوصي وجود داشته باشد که مردم داوطلبانه ماليات کسب و کار خود را بپردازند. در دولت بهينه، بخش خصوصي و ماليات‌دهندگان به‌راحتي آثار رفاهي ناشي از عملکرد مالياتي را در زندگي خود ملاحظه مي‌کنند. همچنين فعاليت‌هاي اقتصادي بخش خصوصي آنقدر مولد و سود‌آور است که درآمدهاي مالياتي کافي به‌طور طبيعي، از چرخة اقتصاد حاصل مي‌گردد. سرانجام، چون تداوم حاکميت دولت وابسته به فعاليت‌هاي بخش خصوصي و اعطاي ماليات است، آن حاکميت غيررانتي خواهد بود. از سوي ديگر، ماليات‌دهندگان ارباب دولت محسوب مي‌شوند و ازاين‌رو، دولت نمي‌تواند به صورت حاکم تام‌الاختيار با مردم مستبدانه رفتار کند. اما در دولت‌هاي رانتي، که دولت به جاي دريافت ماليات ـ مثلاً ـ از راه فروش نفت، هزينه‌هاي خود را تأمين مي‌کند، دولت ارباب مردم شده، غالباً با آنها رفتاري مستبدانه دارد.
نمودار 3: شاخصههاي مالي دولت
نظام مالياتي بهينه
اصلي‌ترين اهرمي که مي‌تواند دستگاه مالياتي ناکارمد را از وضع موجود به وضع مطلوب بکشاند رعايت استانداردهاي اخلاقي مالية عمومي است. تا زماني که دولت استانداردهاي بهينگي را در خود ايجاد نکند، دستگاه مالياتي بهبود پيدا نخواهد کرد. ازاين‌رو، مفاسد اقتصادي و مالياتي در بخش عمومي و در ساير زير مجموعه‌هاي اقتصادي به‌وفور مشاهده خواهد شد (Musgrave, 1989; Niskanan, 1996; Leimer, 1982).
دستگاه ماليات بهينه از چند جهت كاركرد مناسبي دارد:
نخست. در اين دستگاه، فرار مالياتي وجود ندارد و يا در کمترين ميزان ممکن قرار دارد (حداکثر 5 تا 7 درصد از ظرفيت مالياتي دچار نارسايي است)؛
دوم. فرهنگ مالياتي ناشي از اعتماد و شفافيت و وجود شبکه‌هاي ارتباطي اعتماد‌خيز موجب مي‌شود مردم آزادانه و رضايتمندانه ماليات خود را بپردازند.
سوم. دولت ماليات را به‌طور شفاف در جهت رفاه عمومي به کار مي‌برد و مردم آثار پرداخت ماليات را به خوبي مشاهده مي‌کنند.
چهارم. فضاي کسب و کار در چارچوب استاندارد قرار دارد و ازاين‌رو، صاحبان حرفه‌ها و مشاغل با نشاط کار مي‌کنند و درآمد کافي دارند و پرداخت ماليات را طبيعي مي‌دانند.
پنجم. معافيت‌هاي مالياتي در حداقل ممکن خواهد بود و هر نوع معافيت با مطالعة کارشناسي و توجيه کافي تصويب مي‌گردد.
ششم. چون در دولت بهينه ترسيم و اصلاح نظام مالياتي براساس کارشناسي انجام مي‌گيرد، نوعي پيوند بين کارامدي مالياتي و عدالت مالياتي به وجود مي‌آيد (Feldstein, 2008, p 96; Ramzy, 1927; Mayshar, 1990, p 22).
نماد واقعي از عملياتي شدن اخلاق مالية عمومي غيررانتي بودن بخش عمومي و استواري هزينه‌هاي آن براساس ماليات است. دولت‌هايي که بدون ماليات و از راه‌هاي ديگر اداره مي‌شوند با دشواري‌هاي عظيمي مواجهند؛ زيرا بحث بلاي منابع (يا نفرين منابع) در خصوص آنها مطرح است، ماهيت رانتي دارند و دچار بيماري «هلندي» هستند. لازمة وضعيت «نفرين منابع» هدر دادن منابع طبيعي است و بيماري هلندي موجب افزايش تقاضاي غيراستاندارد در جامعه و تضعيف رقابت‌پذيري فراورده‌هاي کشور مي‌گردد. بنابراين، تلاش براي استقرار دولت خوب و در کنار آن، دستگاه مالياتي بهينه در جهت خروج دولت از وضع رانتي و نجات از بيماري هلندي و نفرين منابع است.
باز‌تعريف ارتباط متقابل اخلاق مالية عمومي با دولت و ماليات بهينه
بر اساس تحليلي كه ارائه شد، تحقق دولت و ماليات بهينه مي‌تواند موجب تقويت اخلاق مالية عمومي در جامعه شود. نمودار (4) شاخصههاي دولت و ماليات بهينه را نشان مي‌دهد. بهبود اين شاخصه‌ها موجب بهبود اخلاق مالية عمومي مي‌گردد. بهبود اخلاق مالية عمومي به نوبة خود، تقويت تلاش دولت براي وضع قوانين و مقررات صحيح، حفظ نظم و برقراري امنيت و حفاظت از مالکيت‌ها و حقوق قراردادها را در پي دارد. جمع‌آوري ماليات، پرداخت‌هاي انتقالي، استخدام نيروي کار و خريد تجهيزات براي بخش دولتي، تلاش راهبردي در هنگام بحران، و حرکت به سوي پايداري نظام اقتصادي و انسجام اجتماعي از ديگر وظايف معمول دولت‌هاست. تشويق رقابت، مبارزه با انحصارات غيرطبيعي، نظارت بر استاندارد کالا، ارائة اطلاعات مفيد و لازم به بنگاه‌ها و خانوارها، نظارت و حمايت بر تأمين کالاهاي عمومي، کمک به حل و فصل پيامدهاي جانبي و خارجي، نظارت بر مبارزه با فقر و نابرابري، از جمله بايسته‌هاي حضور دولت در اقتصاد است (Danzinger, 1986, p 29; Hasluck, 2000; Jims 2000).
نمودار 4: شاخصههاي اخلاق مالیة عمومی
در صورت وجود دولت بهينه، وظايف پيش‌گفته به بهترين شکل انجام مي‌گيرد. در اين صورت، رضايت شهروندان حاصل مي‌گردد، تخلف کمتر خواهد بود و دستگاه مالياتي هم وضع استاندارد خود را پيدا مي‌کند. چگونگي ارتباط دولت و ماليات و پيوند آنها با تخلف و فساد از زماني که اولين دولت در حدود 1500 سال قبل از ميلاد شکل گرفت، محل بحث بوده و هنوز هم موضوع چالش است.
حاکميت جو سياسي موجب مي‌شود نقد و بررسي کارشناسي از کارکرد دستگاه‌ها صورت نگيرد، تخلفات افشا نشود و مديران متخلف به تخلف خود ادامه دهند. برخلاف تصور غيرکارشناسانه، اعتراضات و تظاهرات مردمي‌عليه دشواري‌هاي اقتصادي براي سلامت نظام‌ها و زيرمجموعه‌هاي اقتصادي بسيار مفيد است. مديران ارشد کشورهاي پيشرفته معمولاً دشواري‌هاي اقتصادي را به‌طور شفاف براي مردم بيان مي‌کنند و از آنها راه حل مي‌طلبند، مطبوعات و رسانه‌هاي آزاد به نقد عملکرد مديران مي‌پردازند و اعتراضات وسيع مردمي را آشکارا منعکس مي‌نمايند. اين رفتار مديران ارشد و مطبوعات و رسانه‌هاي مستقل آنها براي اصلاح شيوه‌هاي مديريتي و کاهش تخلف حياتي است و مطابق با پايداري اخلاق مالية عمومي‌است.
اعتماد‌سازي، پاسداري از سرمايه‌هاي اجتماعي و بازتوليد اين سرمايه از اصلي‌ترين عوامل افزايش بهره‌وري در دنياي جديد است (Garcia, 2006). اينها در عين حال، نمادهاي مکمل اجراي اخلاق مالية عمومي‌و موجب تقويت سرمايه اجتماعي هستند. در مديريتي که سرماية اجتماعي به پايين‌ترين سطح ممکن نزول کند، صحبت‌هاي مقامات ارشد و حتي قول‌هاي خوش‌بينانة آنها توسط مردم باور نمي‌شود و در مواردي مردم بر عکس آن عمل مي‌کنند.
دشواري‌هاي اخلاق مالية عمومي در ايران
اخلاق مالية عمومي در ايران به‌واسطة مشكلات شاخصههاي دولت و ماليات بهينه از وضعيت مطلوبي برخوردار نيست. اين ادعا را مي‌توان با بررسي شاخصههاي معرفي شده در بخش‌هاي قبلي مقاله تأييد نمود:
1.نظام ماليات غيربهينه: يكي از شواهد حاكي از بهينه نبودن نظام ماليات ايران، نسبت پايين ماليات به توليد ناخالص داخلي كشور است. در کشورهاي پيشرفته، سهم ماليات از توليد ناخالص 30 درصد به بالاست. اين نسبت در کشورهاي در حال توسعه بين 15 تا 30 درصد و در کشورهاي توسعه نيافته کمتر از 15 درصد است. جالب توجه است که سهم مربوطه در ايران، کمتر از 5/6 درصد توليد ناخالص حقيقي داخلي است (دادگر، 1392).
همچنين آمارهاي رسمي از وجود قريب 22 درصد اقتصاد غيررسمي در ايران گزارش مي‌دهد؛ رقمي كه بسيار خوش‌بينانه است. جالب‌تر آنکه طبق آمارهاي رسمي، دست‌كم قريب 40 درصد اقتصاد رسماً مشمول معافيت مالياتي است. ازاين‌رو، اگر گزارش‌هاي مستقل را مبناي قضاوت قرار دهيم تنها 20 درصد ظرفيت مالياتي اقتصاد فعال است و از 80 درصد آن هيچ نوع مالياتي دريافت نمي‌شود. بدين‌روي، سهم ماليات در اقتصاد ايران در دوره‌هاي اخير، تقريباً در کمترين ميزان در مقايسه با ساير کشورها قرار دارد (بخش‌نامة مالياتي، 1392).
2. وابستگي بودجة دولت به نفت: روي ديگر پايين بودن سهم ماليات در تأمين مالي دولت، اتكاي زياد دولت به فروش نفت است. اكنون بيش از 42 درصد هزينه‌هاي دولت و بخش عمومي‌کشور به صورت مستقيم از فروش نفت خام تأمين مي‌شود و اين رقم به صورت غيرمستقيم به 70 درصد بالغ مي‌شود. اين امر نشانگر وجود بيماري «هلندي» است. اين‌گونه استفاده از منابع، ميزان توليد مولد را کاهش و رانت‌خواري را افزايش داده و نوعي تقاضاي ناکارمد را بر جامعه تحميل مي‌کند. نتايج مطالعات تجربي نشان مي‌دهد که نوعي رابطة معکوس بين درآمدهاي نفتي و درآمدهاي مالياتي در ايران وجود دارد (دادگر و همکاران، 1392).
بحث جدي ديگر در اقتصاد ايران، رابطة درآمدهاي نفتي با فساد اقتصادي است. نمودار رابطه درآمدهای نفتی و شاخص فساد اقتصادی در ایران طي دورة 1368 تا 1389 را نشان مي‌دهد. نتايج اين بررسي صورت گرفته نشان مي‌دهد که با افزايش درآمد نفتي در ايران، فساد اقتصادي نيز افزايش يافته است. در اين بررسي، تعداد پرونده‌هاي تخلفات اقتصادي به عنوان نمايانگر فساد در ايران به کار رفته است.
نمودار 5: ارتباط درآمدهای نفتی و شاخص فساد در ایران (1389 ـ 1363)
تعداد پرونده میلیون دلار
گذشته از اين، يک اثر معنادار ديگر بي‌توجهي به اخلاق مالية عمومي در ايران، اين است که کنترل فساد هم کارامد نيست. اصولاً براي ارزيابي سلامت مديريت اقتصادي، شاخصهاي گوناگوني به کار مي‌رود که يکي از آنها مهار فساد است. جالب توجه است که رابطة کنترل فساد و استفاده از رانت در ايران معکوس است؛ يعني هرقدر استفادة رانتي بيشتر شود مهار فساد کم‌اثرتر مي‌گردد. هزينه کردن درآمد نفت در ايران، نمادي از رفتار رانتي دولت است.
نمودار 6: رابطة درآمدهاي نفتي و شاخص کنترل فساد در ايران
ساختار غيربهينة دولت و ماليات در ايران آثاري منفي بر اخلاق مالية عمومي برجاي گذاشته است. از جمله پيامدهاي نامطلوب اين ساختار غيربهينه مي‌توان به افزايش تخلفات اقتصادي، شكلگيري بيماري هلندي، تسلط دولت رانتي، و در نتيجه، توزيع و تخصيص ناكارامد منابع اشاره كرد.
در سال‌هاي اخير، به‌ويژه در بحران ارزي كشور، درآمدهاي ناشي از دلالي محض و رانت غيراقتصادي، بي‌انضباطي در امور مالي دولتي و ميزان تخلف بخش دولتي از قانون‌هاي مصوب و تخلفات گمرکي افزايش يافته است. گزارش‌هاي مؤسسات اعتبارسنجي در زمينة بخش مالي و پولي کشور منعكس كنندة اين مشكلات است (ديوان محاسبات، 1389). همچنين شاخصهاي کسب و کار روندي نزولي داشته است (World Bank, 2013). افزايش کسري بودجه (قريب 35 درصد کل بودجه) عليرغم افزايش درآمدهاي ارزي نيز از مشكلات موجود است (مرکز پژوهش‌هاي مجلس، 1390).
نتيجه‌گيري
در اين مقاله پس از بررسي مفهوم اخلاق ماليه عمومي به بررسي كاركردهاي اخلاق در ماليه عمومي پرداختيم. نتايج اين بررسي را مي‌توان در بندهاي زير خلاصه كرد.
1. رعايت اخلاق مالية عمومي مي‌تواند ضامن سلامت نظام اقتصادي و امنيت اقتصادي شهروندان باشد. برخي از ريشه‌هاي فقدان سلامت دستگاه اداري به تخلفات مالياتي مرتبط است و تخلفات مالياتي نيز با ساختار دولت و چارچوب حاکم بر دستگاه مالياتي پيوند دارد. «اخلاق مالية عمومي» نظرية قدرتمند سلامت مجموعه‌ها و زيرمجموعه‌هاست. دولت و ماليات پيوند ساختاري و جداناشدني با يكديگر دارند و چگونگي ساختارهاي قانوني و اجرايي حاکميت تأثيري مستقيم بر عملکرد بخش مالياتي دارد. چگونگي ترکيب دولت و ماليات مي‌تواند نمادي از چگونگي کارکرد اخلاق مالية عمومي به شمار آيد. همان‌گونه که اشاره شد، اخلاق مالية عمومي در اين مقاله را مي‌توان بر اصول عمل استاندارد دولت، قابل انطباق دانست.
2. فقدان توجه به اخلاق مالية عمومي موجب شکل‌گيري دولت رانتي، حاکميت بيماري «هلندي» بر اقتصاد، شکل‌گيري پديدة «نفرين منابع» و موارد مشابه خواهد شد که به فساد بلندمدت و ساختاري دامن مي‌زند. ترسيم دولت بهينه و ماليات بهينه از يک سو، موجب شکل‌گيري طبقة متوسط خواهد شد که هم فعاليت مولد را راه‌اندازي و حمايت مي‌کند و هم به اصلاح ساختارهاي اجتماعي- اقتصادي و حاكم شدن دستگاه مالياتي کارامدي كمك ميكند. اين امر خود به ثبات سياسي و انسجام اجتماعي بيشتر جامعه مي‌انجامد.
3. شاخصههاي اخلاق مالية عمومي را مي‌توان در قالب شاخصههاي شكلگيري، كاركرد و تأمين مالي دولت بهينه معرفي نمود. شاخصههاي شكلگيري مشتمل بر شايسته‌سالاري در انتخاب دولت‌مردان، محدوديت دوره و جابه‌جايي بدون هزينه است. شاخصههاي کارکردي دولت بهينه مشتمل بر انضباط، پاسخ‌گويي، کارامدي، رعايت اصول عمل با بخش خصوصي، روند تنش‌زدايي، تصميم‌گيري براساس امور کارشناسي، فراهم ساختن و حمايت از فضاي استاندارد کسب و کار مي‌باشد. اتکا بر ماليات شهروندان براي تأمين هزينه‌ها و غيررانتي بودن نيز از ويژگي‌هاي تأمين مالي دولت بهينه است. بنابراين، دولت در چارچوب اخلاق ماليه، در اصل، دولتي غيررانتي است و به‌طور ساختاري با دستگاه مالياتي پيوند مي‌خورد.
4. رعايت اخلاق مالية عمومي به همراه ماليات بهينه، بر درآمد ناشي از کسب و کار پرنشاط بخش خصوصي استوار است. در چنين شرايطي، اکثريت شهروندان از نوعي زندگي شرافتمندانه برخوردارند و با اميد به آينده، به رشد و بالندگي فکر مي‌کنند. در جامعه‌اي که حداقل‌هاي معيشت به‌طور کامل فراهم است و زمينة رشد وجود دارد، فساد اقتصادي به حاشيه رانده مي‌شود. در جامعة کنوني ايران، اقشار فراواني و از جمله کارکنان، حقوق ثابت دولتي‌شان در حد پاييني از استاندارد زندگي قرار دارد. از سوي ديگر، قوانين و ديگر شاخصههاي دولت بهينة ناکارامد است. بدين‌روي، زمينة تخلف و فساد در حد بالايي وجود دارد. بالا بودن حجم اقتصاد غيررسمي، تقاضاي سفته‌بازي و موارد مشابه هر نوع مقابله با تخلف و مهار فساد و ايجاد سلامت دستگاه اداري را با مشکل مواجه مي‌کند. توجه عملي به مفاد اخلاق مالية عمومي مي‌تواند نويد‌بخش يک زندگي سالم براي شهروندان باشد. روشن است كه ماهيت اخلاق‌مداري دولت مورد نظر از جمله تأکيد‌هاي اصيل مکتب انسان‌ساز اسلام به شمار مي‌رود.
- بخش نامه مالياتي، 1392، معافيت مالياتي، تهران، اداره کل امور مالياتي.
- چامسکي، نوام، 1387، دولت‌هاي فرومانده، ترجمة اکرم پندارنيا، تهران، افق.
- ــــ، 1379، بهره‌کشي از مردم، ترجمة حسن مرتضوي، تهران، ديگر.
- دادگر، يداله و ديگران، 1392، «تاثير درآمد نفت و اندازه دولت بر بهره‌وري»، در: مجموعه مقالات کنفرانس نفت و توسعه، تهران، دانشگاه علامه طباطبايي.
- دادگر، يداله و محمدباقر نجفي، 1385، «سرمايه اجتماعي و باز توليد آن در عصر پيامبر»، اقتصاد اسلامي، ش 24، ص 13 - 38.
- دادگر، يداله، 1392، ماليه عمومي‌و اقتصاد دولت، چ هفتم، تهران، دانشگاه تربيت مدرس.
- ـــــ ، 1385، «اخلاق کسب و کار»، پژوهش‌نامه بازرگاني، ش 38، ص87 – 120.
- ـــــ ، 1390الف، «ظرفيت نظريه اقتصاد سياسي قانون اساسي»، اقتصاد تطبيقي، ش4، ص 109- 133.
- ـــــ ، 1390ب، درآمدي بر تحليل اقتصادي حقوق، چ دوم، تهران، تربيت مدرس و نور علم.
- ديوان محاسبات، 1389، انحراف 72 درصدي دولت در بودجه گزارش 21 فروردين 89.
- سن، آمارتيا، 1379، برابري و آزادي، ترجمة حسن فشارکي، تهران، شيرازه.
- ـــــ ، 1381، توسعه به مثابه آزادي، ترجمة وحيد محمودي، تهران، دانشگاه تهران.
- صدر، محمدباقر، 1980م، اقتصادنا، بيروت، موسسه الرساله.
- عظيمي، حسين، 1371، مدارهاي توسعه نيافتگي در اقتصاد ايران، تهران، ني.
- کاتوزيان، محمدعلي، 1366، اقتصاد سياسي ايران، ترجمة محمدرضا نفيسي، تهران، پاپيروس.
- لمتون، آن کاترين، 1379، نظريه دولت در ايران، ترجمة چنگيز پهلوان، تهران، گيو.
- مرکز پژوهش‌هاي مجلس، 1390، گزارشات کارشناسي، تهران، مرکز پژوهش‌ها، ماه‌هاي مختلف، بهار 91-90.
- نظري، حسن‌آقا، 1390، مباني بخش عمومي‌در اقتصاد اسلامي، قم، حوزه و دانشگاه.
- وين سنت، آندره، 1367، نظريه‌هاي دولت، ترجمة حسن بشيريه، تهران، ني.
- Arrow, K, 1951, social choice and individual values, Yale University press.
- Atkinson, A, and Stiglitz, G, 1987, Lectures on Public Finance, McGraw-Hill
- Bachr, P and Richter M, 2004, dictatorship in history and theory, Cambridge university press.
- Bailey, S, 1999, Local Government Economics, Macmillan.
- Ballestreos, L.F, 2008, corruption and development, 54 pesos 15 November.
- Beattie, A, 2009, false economy, riverhead, hardcover.
- Bergson, A, 1938, "a reformulation of certain aspects, of welfare economics", quarterly journal of economics, 52 (2), p. 310-334.
- Clark, G, 2012, accountability and corruption, public sector ethics, forgotten book publishers.
- Collins, D, 2009, essentials of business ethics, Wiley.
- Connolly, S and Munroe, A, 1999, Economics of Public Sector, Harlow, Prentice-Hall
- Cooter, T.L, 1990, the responsible administrator, San Francisco, Jossey- Bass
- Cowton, C and Haase M. 2010, trends in business and economic ethics, Springer.
- Crocker, D, 2009, ethics of global development, Cambridge university press.
- Cullies, J and Jones, P, 1998, Public Finance and Public Choice, Maidenhead, McGraw-Hill
- Danziger, S, 1986, poverty policy, Harvard university press
- Davis, J, 2012, medieval market morality, Cambridge university press.
- Dijkman, J, 2011, shaping medieval markets, Bril publishers.
- Douglas, P, 1952, ethics in government, Harvard university press.
- Drever, J.T, 2009, Chinese political system, Longman.
- Falf, 2013, high risk and non-cooperative Turisdiction, Fatf publishers
- Farmer, R.E.A, 2010, how the economy works, oxford university press.
- Fazzone, P, 2013, "transpacific partnership", Georgetown journal of international law, 43 (3), 695-743
- Feldstein, M, 2008, effect of tax on economic behavior, NBER (13745).
- Foreman, P, Millward, R, 1994, Public and Private Ownership, Clarendon Press.
- Foucault, M and Rabinow, P. 1984, the Foucault reader, pantheon publishers.
- Frank, R and Bernanke, B, 2012, principles of economics, McGraw-Hill.
- Garcia, M.S, 2006, social capital network, Edward Elgar.
- Gemmel, N, 1993, the Growth of Public Sector, Aldershot, Edward Elgar.
- Harden, I, 1992, The Contracting State, Buckingham, Open University Press.
- Hasluk, C, 2000, New Deal Program, Sheffield, Employment Service
- Hausman D, 2007, the philosophy of economics, Cambridge university press.
- Hayek, F, 1994, the road to serfdom, Chicago, the university of Chicago press.
- Henry, N, 2012, public administration and public affairs, Pearson publishers.
- Jims, S, 2000, the economics of taxation, Harlow, person.
- Kallhoff, A, 2011, why democracy needs public goods, Lexington books.
- Leimer, R, 1982, "social security and private saving", journal of political economy, 90 (3), 148-232.
- Lemons, J and Brown, D, 2010, sustainable development, Springer.
- Levitt, T, 2012, partner for good: business government and the third sector, Gower pub co publisher.
- Lewis, C and Gilman, S, 2012, the ethics challenge in public service, Jossey bass publishers .
- Lin, N, Fu, Y Chen, J, 2012, social capital and the context of political and cultural regimes, Rutledge.
- Lybeck, J A and Henricson, M, 1988, The Growth of Government, Amsterdam, North Holland.
- Marshal, A, 1997/1890, principles of economics, Prometheus books.
- Mathis, K and Shannon D, 2010, efficiency instead of justice, Springer.
- Mayshar, J, 1990, "measures of excess burden", journal of public economics, 43, 263-289.
- Musgrave, R, 1989, public finance, London, McGraw-Hill.
- Naqvi, S.H, 1981, ethics and economics, London Islamic foundation.
- Niskanan, W, 1996, Bureaucracy and Public Economics, Cheltenham, Edward Elgar.
- North D, 1990, institution, institutional change and economic performance, Cambridge university press.
- Nozick, R, 1974, anarchy, state and utopia, Harvard University press.
- Putnam, R, 2000, Bowling alone, Simon and Schuster.
- Ramzy, F.P, 1927, "a contribution to the theory of taxation", the economic journal, 37 (145), 47-61.
- Rawls, J, 1999, a theory of justice, Harvard University press.
- Richardson, J and Keho W, 2012, business ethics, McGraw-Hill.
- Robbins, L, 2007/1932, an essay on the nature and significance of economic science, Ludwig von Mises institute.
- Rosen, H, 2005, public finance, McGraw-Hill.
- Rubin, O, 2010, democracy and famine, Rutledge.
- Samuelson, P, 1947/1983, foundations of economic analysis, Harvard university press.
- Sen A, 2011, the idea of justice, Harvard university press.
- _____, 1991, on ethics and economics, Wiley, black well.
- _____, 2002, rationality and freedom, Harvard university press.
- Sharp, B.S Aquirre, G and Kickham, K, 2010, Manging in public sector, person publishers.
- Shiller, R, 2012, finance and the good society, Princeton university press.
- Smith, A, 1971/1776, an inquiry into the nature and causes of the wealth of the nations, encyclopedia Britannica.
- The world bank, 2013, doing business, Washington DC world bank publishers.
- The World Bank Development, Report 2012, Oxford.
- Vickers, J. and Yarrow, G, 1988, Privatization, MIT Press.
- Walzer, 1983, spheres of justice, New York, basic books.
- Williamson, O, 1998, economic institutions of capitalism, free press.
- Worldwatch institute, Assadourian, E and Renner, M, 2012, state of the world, island press.
