تأمین مالی طرح‌های نیمه‌تمام: آسیب‌شناسی اوراق مشارکت، اسناد خزانۀ اسلامی و پیشنهاد
Article data in English (انگلیسی)
تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام:
آسيب‌شناسي اوراق مشارکت، اسناد خزانۀ اسلامي و پيشنهاد
غلامعلي معصومي‌نيا / دانشيار گروه اقتصاد و بانکداري اسلامي دانشگاه خوارزمي masuminia@khu.ac.ir
محسن يزدي/ کارشناسي ارشد اقتصاد و بانکداري اسلامي دانشگاه خوارزمي m.uiop0098@gmail.com
دريافت: 11/10/1403 - پذيرش: 20/02/1404
چکيده
یکی مشکلات اقتصاد ایران افزایش طرح‌های نیمه‌تمام و عدم کفاف بودجه‌های دولتی برای تکمیل آن است. این مقاله با استفاده از روش تحلیلی به دنبال ارزیابی شیوه‌های تأمین مالی طرح‌های نیمه‌تمام و ارائۀ الگویی جدید است. بر اساس یافته‌های تحقیق، انتشار اوراق مشارکت بانک مرکزی در راستای اعمال سیاست پولی، علاوه بر ربوی بودن قابلیت تأمین مالی طرح‌های نیمه‌تمام را ندارند؛ زیرا لازمۀ اعمال سیاست پولی انقباضی جمع‌آوری و حبس وجوه است؛ امری که با ماهیت عقد شرکت ناسازگار است و آن را ربوی می‌کند. اوراق اخزا نیز مشکل مشابهی دارد. گرچه دولت از اوراق اخزا برای پرداخت بدهی به پیمانکاران بابت طرح‌های اجراشده استفاده می‌کند، اما ضوابط شرعی تنزیل در آن رعایت نمی‌شود. عدول از اقتضائات عقد مشارکت و تنزیل در این اوراق علاوه بر ایجاد مشکلات فقهی، کارکرد آنها در تأمین مالی طرح‌های نیمه‌تمام را هم مختل کرده است. به نظر می‌رسد که تأمین مالی طرح‌های نیمه‌تمام تنها در موارد ضروری که صرفۀ اقتصادی ندارد، به عهدۀ دولت گذاشته شود و در موارد مقرون به صرفه از مشارکت عموم مردم در تأمین منابع مالی مورد نیاز استفاده شود. بر اساس مدل پیشنهادی در مقاله، طرح‌های نیمه‌تمام را می‌توان از طریق مشارکت مردم تأمین مالی کرد.
کلیدواژه‌ها: تأمین مالی، طرح نیمه‌تمام، اوراق مشارکت، اسناد خزانة اسلامی، مردمی‌سازی، تنزیل.
طبقه‌بندی JEL: H61، H69، O16.
مقدمه
يکي از بزرگ‌ترين مشکلات کشور ما وجود هزاران طرح نيمه‌تمام است. بسياري از آنها داراي رديف بودجة سالانه هستند، ولي با توجه به وجود تورم بالا در اقتصاد ايران، بودجة سالانه اين طرح‌ها بايد رشدي متناسب با تورم داشته باشد تا بتوان طرح را در زمان مورد انتظار به بهره‌برداري رساند. از سوي ديگر، هر سال بر تعداد اين طرح‌ها افزوده ميشود که اين خود باعث تشديد مشکل تأمين مالي طرح‌ها شده است. بنابراين مهم‌ترين مشکل طرح‌هاي نيمه‌تمام محدوديت منابع مالي جهت تکميل آنهاست. يکي ديگر از مشکلات اين طرح‌ها، مسئلة استهلاک آنهاست. با توجه به اينکه بسياري از اين طرح‌ها بهصورت نيمه‌کاره در معرض عوامل مخرب محيطي قرار دارند، هر روز که تکميل آنها عقب مي‌افتد، بخش بيشتري از سرمايه‌گذاري اوليه به دليل استهلاک از بين مي‌رود. مسئلة استهلاک باعث ميشود که نياز به منابع مالي براي تکميل طرح‌ها از ميزان پيش‌بيني اوليه بيشتر شود.
بر اساس آمار منتشرة وزارت صمت در سال 1400 از مجموع 69100 طرح در دست اجرا، 58094 طرح معادل 84 درصد از کل طرح‌ها داراي پيشرفت زير 20 درصد هستند و تنها 1982 طرح معادل 2.8 درصد از مجموع طرح‌ها پيشرفت فيزيکي بالاي 80 درصد دارند (شکل 1). اين آمار نشان‌دهندة عمق بحران طرح‌هاي نيمه‌تمام در کشور است و با نگاهي به آمار سال‌هاي قبل مشاهده ميشود هر سال بر درصد طرح‌هاي داراي پيشرفت فيزيکي بسيار کم، افزوده شده و از درصد طرح‌هاي با پيشرفت فيزيکي بالا کاسته ميشود (وزارت صمت، 1400). به گفتة رئيس سازمان برنامه در 29 دي‌ماه 1403: «بيش از ۵۱ هزار طرح عمراني نيمه‌تمام در نقاط مختلف کشور وجود دارد که تکميل آنها به حداقل ۴۰۰ ميليون ميليارد تومان (نرخ روز) اعتبار نياز دارد». رئيس کميسيون عمران مجلس شوراي اسلامي در 12/10/1403 تعداد طرح‌هاي نيمه‌تمام را بيش از 70000 اعلام نمود. يکي از علل اين اختلاف اين است که آمار مشخص و دقيقي براي آنها ارائه نمي‌شود و اين عدد از 50 هزار پروژه تا حدود 85 هزار متغير است. اما آخرين آمارهاي رسمي که به سال گذشته باز مي‌گردد، اعلام مي‌کند 62 هزار پروژة نيمه‌تمام در کشور وجود دارد که حدود 57 هزار پروژة استاني و 5000 پروژه هم ملي هستند. علت ديگر هم ميزان ناتمام بودن طرح‌هاست. با توجه به افزايش روزافزون تعداد اين طرح‌ها و کاهش بودجة عمراني کشور، چشم‌انداز روشني از تأمين مالي همة اين طرح‌ها توسط دولت وجود ندارد. بنابراين بايد به فکر راهکارهايي بود که از ظرفيت‌هاي موجود در کشور براي تأمين مالي اين طرح‌ها استفاده شود.
شکل 1: تعداد طرح‌هاي عمراني موجود در کشور بر اساس درصد پيشرفت (وزارت صمت، 1400)
بر اساس آخرين آمار وضعيت تکميل طرح‌هاي در دست اجرا، بيش از ۵۸ هزار طرح از مجموع ۶۹۱۰۰ طرح يعني بيش از ۸۴ درصد آنها کمتر از ۲۰ درصد پيشرفت فيزيکي داشته‌اند و تنها ۱۹۸۲ طرح که معادل ۲.۹ درصد از کل طرح‌هاست، بيش از ۸۰ درصد پيشرفت نشان مي‌دهد.
اين آمار نشان‌دهندة اين است که بسياري از طرح‌ها فقط کلنگ‌زني شده‌اند و اعتبارات بهصورت قطره‌چکاني به آنها مي‌رسد که فقط کفاف نگاهداشت آنها را داده و باعث پيشرفت چنداني نمي‌شود.
در اين مقاله با استفاده از روش تحليلي و روش اجتهادي به ارزيابي روش‌هاي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مشتمل بر اوراق مشارکت و اسناد خزانة اسلامي مي‌پردازيم و در پي ارائة مدل پيشنهادي مي‌باشيم.
پيشينة تحقيق
در مورد طرح‌هاي نيمه‌تمام و نحوۀ تأمين مالي آنها براي اتمام، تحقيقات زيادي صورت گرفته است، که به برخي موارد اشاره ميشود.
توکلي (1386) پس از بررسي ابعاد مختلف سياسي، اقتصادي و اجتماعي نيمه‌تمام ماندن طرح‌ها و پروژه‌ها، زيان‌هاي اقتصادي آن را در مواردي همچون اتلاف منابع محدود، افزايش هزينة تمام‌شده، عدم‌النفع ناشي از تأخير، بيکار ماندن عوامل انساني و ماشين آلات و تجهيزات، اثر تورمي، کاهش بازدهي سرمايه، کاهش بهره‌وري بخش دولتي (و خصوصي)، کاهش نرخ رشد اقتصادي و کاهش نسبي رفاه و توزيع درآمد برمي‌شمارد. ايشان در نهايت اين‌گونه نتيجه مي‌گيرد که براي تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام مي‌بايستي اولاً پروژة جديد تعريف نشود (مگر در موارد بسيار ضروري با توجيهات همه‌جانبة کارشناسي)؛ ثانياً طرح‌هاي نيمه‌تمام موجود جهت تخصيص اعتبار اولويت‌بندي شوند و ثالثاً براي رعايت عدالت در اولويت‌بندي به پروژه‌هاي مناطق محروم وزن بيشتري داده شود.
موسويان و سروش (1390) پس از آسيب‌شناسي انتشار اوراق مشارکت جهت تأمين مالي طرح‌ها و پروژه‌ها، اعلام کرده‌اند اين اوراق هم از لحاظ فقهي و هم از بعد مالي و اقتصادي با چالش مواجه هستند. از بعد فقهي در عقد شرکت که مبناي اين اوراق است، نمي‌توان اصل و سود اوراق را از قبل تضمين نمود. از بعد مهندسي مالي نيز مهم‌ترين کاستي‌هاي اوراق مشارکت مواردي همچون نبود شرکت واسط، نبود شرکت‌هاي رتبه‌بندي اعتباري، تهيه نشدن گزارش سالانه در مورد اوراق مشارکت و مشخص نبودن نحوه و شيوة ارزش‌گذاري طرح موضوع مشارکت پس از اتمام مشارکت است.
حاجي عليخاني و صبحيه (1394) در پژوهشي که به روش مصاحبة نيمه‌ساختاريافته با جمعي از صاحب‌نظران دست‌اندرکار طرح‌هاي عمراني انجام شده، زوايا و علل افزايش طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام را بررسي و راهکارهايي براي برون‌رفت از اين مشکل ارائه کردند. تطويل طرح‌ها تبعات زيادي ازجمله زيان‌هاي اقتصادي ناشي از اتلاف منابع محدود، افزايش هزينه‌هاي نهايي طرح‌ها، عدم‌النفع ناشي از تأخير، بيکار ماندن عوامل انساني و تجهيزات و ماشين‌آلات، اثر تورمي، کاهش بازدهي سرمايه (به علت کاهش عمر مفيد طرح)، کاهش بهره‌وري بخش‌هاي دولتي، کاهش نرخ رشد اقتصادي، کاهش نسبي رفاه و توزيع درآمد، کاهش نرخ اشتغال اقشار فقير و آسيب‌پذير و همچنين زيان‌هاي اجتماعي ـ سياسي ناشي از نارضايتي مردم (برآمده از تأخير در تکميل طرح‌ها) دارد. در خصوص طرح‌هاي عمراني بايد سه مسئله بررسي شود: اول، برنامه‌ريزي براي تعريف طرح‌هاي عمراني جديد با توجه به ظرفيت بودجة کشور و حتي‌الامکان جلوگيري از تعريف طرح‌هاي غيرضروري؛ دوم، يافتن راه‌هاي جديدي براي تأمين مالي پروژه‌ها به‌جز بودجة عمراني کشور (مشارکت بخش خصوصي)؛ سوم، اقتصادي‌سازي طرح‌هاي عمراني.
الماسي و بت‌شکن (1396) در تحقيقات خود بر روي ابزارهاي تأمين مالي طرح‌هاي زيرساختي، عنوان داشته‌اند که علي‌رغم وجود ابزارهاي مالي متنوع در بازار سرماية ايران، تاکنون تأمين مالي بخش حمل‌ونقل جاده‌اي از طريق انتشار اوراق بهاردار در بازار سرمايه اتفاق نيفتاده است.
حلاج نيشابوري و معماريان (1397) در گزارش مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي «واگذاري طرح‌هاي عمراني: وضع موجود، موانع و راهکارها»، به موضوع واگذاري طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام به بخش خصوصي، به‌منظور بررسي موانع و راهكارهاي اين موضوع پرداخته‌اند. اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي در لايحة بودجة سال 1396 حدود 63 هزار ميليارد تومان بوده است كه در قالب فصول مختلف بين طرح‌هاي ملي و استاني تقسيم شده است. در مسير تهية اين گزارش با بررسي فصول مختلف طرح‌هاي عمراني (بر اساس دسته‌بندي لايحة بودجة 1396) هشت فصل «انرژي»، «حمل‌ونقل»، «كشاورزي و منابع طبيعي»، «منابع آب»، «آب و فاضلاب»، «توسعه و خدمات شهري، روستايي و عشايري»، «درمان» و «آموزش عالي» كه بيش از 70 درصد اعتبارات تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي لايحة بودجة سال 1396 و قريب 90 درصد از ماندة اعتبارات سال‌هاي بعد طرح‌هاي تملك دارايي‌هاي سرمايه‌اي را به خود اختصاص داده‌اند، انتخاب شدند. بدين‌ترتيب كه رفع موانع واگذاري اين فصول مي‌تواند بخش اعظم معضل طرح‌هاي عمراني را حل كند. در اين گزارش هشت مانع واگذاري طرح‌ها ذکر شده؛ از قبيل عدم جذابيت ذاتي براي بخش خصوصي، فقدان قوانين جامع، مداخلات سازمان مديريت بر جزئيات اجرا به‌جاي نظارت بر خروجي و...، و سپس راهکارهايي براي برطرف کردن موانع ارائه‌شده که قابل استفاده است (مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، 1397).
مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي در گزارشي به بررسي وضعيت طرح‌هاي تملک دارايي‌هاي سرمايه در لايحة بودجة سال 1400 پرداخته است. در اين گزارش وضعيت تخصيص اعتبارات به اين طرح‌ها و زمان تکميل آنها اشاره شده است. بر اساس اطلاعات مندرج در پيوست 1 قوانين بودجة سنواتي و با توجه به سال خاتمة درج‌شده براي هر طرح، مي‌بايست هر ساله تعدادي از طرح‌ها به اتمام برسند. بررسي ميزان طرح‌هاي پايان‌يافته در سال‌هاي گذشته نشان‌دهندة عدم تكميل به موقع بسياري از طرح‌ها مطابق با برنامة زماني و درنتيجه افزايش هزينة آنهاست. بر اين اساس، براي سال 1400 حدود 7497 هزار ميليارد ريال اعتبار مورد نياز است تا تمام طرح‌هاي مندرج در پيوست 1 لايحة 1400 تکميل شوند و انتظار مي‌رود كه اين رقم در سال‌هاي آينده نيز افزايش يابد (مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي، 1400).
روش‌هاي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
موضوع طرح‌هاي نيمه‌تمام سال‌هاي زيادي است که مطرح بوده و هست. از مهم‌ترين ابعاد اين مسئله نحوۀ تأمين مالي اين طرح‌ها مي‌باشد. راه‌هاي متعددي پيشنهاد شده و تلاش‌هاي فراواني صورت گرفته است؛ براي نمونه دولت سيزدهم (دولت شهيد رئيسي) قدم بزرگي برداشت و طرح‌هاي زيادي را به انجام رساند. طرح‌هايي از قبيل بيمارستان امام خميني شهريار، سد غدير بابا حيدر، ايستگاه پمپاژ دائم آب بانه، فرودگاه شهداي سقز بعد از 27 سال، راه‌آهن همدان سنندج بعد از ۱۸ سال، خط دوم آبرساني به شيراز از سد درودزن بعد از ۱۲ سال، راه‌آهن بستان‌آباد ـ خاوران بعد از ۲۲ سال و... تا نيمة دوم سال 1402 به اتمام و بهره‌برداري رسيد (پايگاه اطلاع رساني دولت، 4 آذر 1402، https://dolat.ir/detail/427986). عمدۀ منابع اين طرح‌ها يا از نظام بانکي تأمين شد و يا از اعتبارات سفرهاي استاني به آنها تخصيص داده شد. به دليل کثرت طرح‌هاي نيمه‌تمام اين‌گونه منابع کافي نيست و لازم است برنامه‌ريزي گسترده براي تأمين مالي صورت گيرد. برخي برآنند که دولتي بودن اقتصاد مشکلات فراواني را در پي داشته است. از نتايج مستقيم اين امر مي‌توان به پايين بودن ميزان رشد اقتصادي، کاهش بهره‌وري عوامل توليد، طولاني شدن زمان سرمايه‌گذاري‌ها، افزايش فساد اداري، ناعادلانه توزيع شدن درآمد، ايجاد رانت‌هاي اقتصادي و... اشاره کرد (ميرمحمدي و عباسي، ۱۳۸۸). البته لازم به ذکر است که دولتي بودن به‌معناي تصدي عمدة فعاليت‌ها توسط دولت مطلوب نيست، اما در موارد قابل‌توجهي به دلايل مختلف لازم است. طرح‌هاي ملي بايد توسط دولت اجرا و تکميل شود، قسمتي از طرح‌هاي نيمه‌تمام نيز براي جامعه لازم است، اما صرفه اقتصادي ندارد. اين موارد نيز بايد توسط دولت تکميل شود. برخي طرح‌ها نيز از صرفة اقتصادي خارج شده که بايد کنار گذاشته شود.
در چند دهة اخير مباحث فراواني در مورد تأمين مالي طرح‌هاي اقتصادي جديد و تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام صورت گرفته و ابزارهاي متعددي پيشنهاد و اجرايي شده است. دو مورد از اين ابزارها «اوراق مشارکت» و «اسناد خزانة اسلامي» بوده‌اند. «اوراق مشارکت» ابتدا براي تأمين مالي طرح‌ها در بخش واقعي طراحي و اجرايي شد، اما در ادامه بانک مرکزي از آن به‌عنوان ابزار سياست پولي استفاده نمود و دولت هم از «اسناد خزانة اسلامي» به‌عنوان پرداخت معوقات و رفع کسري بودجه استفاده نمود. چون اين‌گونه روش‌ها رايج شده، و مشکل طرح‌ها همچنان باقي است، لازم است اين‌گونه تجربيات بهصورت دقيق ارزيابي و آسيب‌شناسي شود. مقتضاي تحقيق مقاله، يکي از اصلي‌ترين علل تداوم مشکلات، انحراف عقود از ضوابط فقهي است و ريشه اين امر هم عدم تحول ساختارها بر اساس آموزه‌هاي اسلامي مي‌باشد.
تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام با استفاده از اوراق مشارکت
يکي از ابزارهاي مالي مهم در بازارهاي پول و سرماية اقتصاد سرمايه‌داري اوراق قرضه است. به دليل حرمت ربا صاحب‌نظران مسلمان درصدد طراحي ابزارهاي جايگزين برآمدند. يکي از اين ابزارها اوراق مشارکت بود. اين اوراق اگر بر اساس موازين شريعت طراحي شود از بهترين ابزارهاي تأمين مالي است. تمامي خريداران در طرح‌هاي اقتصادي مشارکت مستقيم دارند و تمامي فقها چنين عقدي را صحيح مي‌دانند. براي نمونه امام خميني فرموده: «يکي از اقسام شرکت اين است که دو نفر يا بيشتر با مال مشترک فعاليت نموده و سود حاصله را بين خود تقسيم کنند. به اين نوع شرکت، شرکت عقدي و اکتسابي گفته ميشود» (موسوي خميني، 1392، ج1، ص662). صاحب عروه بيان مي‌کند: «شرکت عقدي فقط در اموال صحيح است، مشروط بر عين بودن؛ بنابراين شرکت در ديون و منافع صحيح نيست» (سيد يزدي، 1400ق، ص618). قريب به اتفاق فقها همين مطلب را فرموده‌اند. اوراق مشارکت هم که بر اساس عقد شرکت طراحي شده مورد تأييد فقهاي حاضر است. آيت‌الله سبحاني در جواب سؤال «نظر شما در مورد اوراق مشارکت و نظائر آن چيست؟» فرمود:
اگر فردى در طرحى مشخص از طرح‌هاى دولت مثل سدسازى و مانند آن با خريد اوراق مشارکت شريک شود و پس از پايان يافتن طرح، دولت سهم مشارکت‌کننده را به قيمتى بخرد در اين صورت سود حاصل حلال است، ولى خريد اوراق مشارکت که در طرح مشخصات آن اعلام نمى‌شود و شبيه اوراق قرضه است اشکال دارد (استفتائات آيت‌‌الله‌العظمى سبحانى، 1394، ج3).
آيت‌الله مکارم شيرازي نيز در جواب سؤال «خريد و فروش اوراق مشارکت از طريق بانک‌ها چطور است؟» فرمود: «هرگاه به مسئولان آنها وکالت داده شود که عقود شرعيه را در آن رعايت کنند، مانعي ندارد» (سايت دفتر حضرت آيت‌الله مکارم شيرازي).
از آيت‌الله بهجت سؤال شده:
دولت براى اجراى برخى طرح‌هاى ملى، اقدام به فروش اوراق مشارکت بين مردم مى‌کند، اين اوراق بدون نام و قابل خريد و فروش بوده و هر ماه مقدار مشخصى سود به آن تعلق مى‌گيرد، خريد و فروش و دريافت سود على‌الحساب که ماهيانه به آن تعلق مى‌گيرد، آيا جايز است؟
فرمود: جواز مبنى‌بر توفر شرايط شرکت عقديه و شرعيه يا يکى ديگر از عقود صحيحه است (سايت مرکز تنظيم و نشر آثار آيت‌الله بهجت)
بر اساس نظر آيت‌الله سيستاني:
ناشر اوراق در بعضي از موارد، همة سرماية مورد نياز اجراي پروژه را از طريق انتشار اوراق مشارکت جمع‌آوري مي‌کند. در اين صورت ناشر، وکيل صاحبان اوراق در اجراي طرح و کلية شئون مرتبط با آن خواهد بود و صاحبان اوراق، شرکاي در پروژه محسوب مي‌شوند (حضرت آيت‌الله سيستاني، 1403، ج4).
ارزيابي تجربة اوراق مشارکت براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
در سال 1373 اوراق مشارکت به‌عنوان يک ابزار تأمين مالي غيربانکي طراحي شد. در اين سال شهرداري تهران براي احداث طرح نواب، 250 ميليارد ريال از اين اوراق منتشر کرد و تمام اوراق فروخته شد. در سال 1374 هم شهرداري تهران با مشارکت با توليت آستان حرم حضرت عبدالعظيم حسني مبلغ 70 ميليارد ريال اوراق مشارکت با مدت 5 ساله با هدف اجراي طرح شهر سالم و بازسازي حرم حضرت عبدالعظيم حسني بود كه اوراق مذكور هم با استقبال كامل مواجه شد (https://vista.ir/m/a/t16gh). موارد موفق انتشار اين اوراق کم نيست و طرح‌هاي خوب و ضروري با آن تأمين مالي شد. در سال 1376 قانون نحوة انتشار اوراق مشارکت به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيد (سايت مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي https://rc.majlis.ir). در مادة 1 اين قانون آمده:
به‌منظور مشارکت عموم در اجراي طرح‌هاي عمراني انتفاعي دولت مندرج در قوانين بودجة سالانة کل کشور و طرح‌هاي سودآور توليدي و ساختماني و خدماتي، به دولت و شرکت‌هاي دولتي و شهرداري‌ها و مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و مؤسسات عام‌المنفعه و شرکت‌هاي وابسته به دستگاه‌هاي مذکور و همچنين شرکت‌هاي سهامي عام و خاص و شرکت‌هاي تعاوني توليدي اجازه داده ميشود طبق مقررات اين قانون قسمتي از منابع مالي مورد نياز براي اجراي طرح‌هاي مذکور شامل منابع مالي لازم براي تهية مواد اوليه مورد نياز واحدهاي توليدي را از طريق انتشار و عرضة عمومي اوراق مشارکت تأمين نمايند.
در مورد مرجع تشخيص در تبصرۀ مادۀ يک آمده:
تشخيص انتفاعي بودن طرح‌هاي عمراني دولت موضوع اين ماده با رعايت تعريف قانوني «طرح انتفاعي» به عهدة هيئتي مرکب از نمايندگان وزارت امور اقتصادي و دارايي، سازمان برنامه و بودجه و بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران مي‌باشد. اين قبيل طرح‌ها در پيوست طرح‌هاي عمراني لوايح بودجة سالانة کل کشور با علامت مشخص درج خواهد شد.
بر اساس اين قانون، شهرداري‌ها، مؤسسات و شرکت‌هاي غيردولتي نيز ميتوانند با اخذ مجوز از بانک مرکزي اقدام به انتشار اوراق مشارکت نمايند.
تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام با انتشار اوراق مشارکت توسط بانک مرکزي
قانون نحوة انتشار اوراق مشارکت، بانک مرکزي را به‌عنوان مرجع تشخيص موارد مشمول و ناظر در اجرا در نظر گرفته است. در اين قانون مجوزي براي انتشار اين اوراق توسط خود بانک مرکزي ديده نمي‌شود. در مادة 91 قانون برنامة سوم توسعه در اوايل سال 1379 مصوب شد:
به بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران اجازه داده ميشود با تصويب شوراي پول و اعتبار، علاوه بر موارد مندرج در بند (۶) مادة (۲۰) قانون عمليات بانکي بدون ربا مصوب 06/08/1362 از اوراق مشارکت بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران به شرط عدم مغايرت با قانون عمليات بانکي بدون ربا استفاده نمايد (سايت مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي https://rc.majlis.ir/fa/law/show/93301).
در همين سال بانک مرکزي به‌عنوان يک عمليات بازار باز و براي مديريت حجم نقدينگي به‌عنوان يک ابزار سياست پولي از شوراي پول و اعتبار مجوز انتشار اوراق مشارکت را اخذ نمود. در 25/11/1385 قانون انتشار اوراق مشارکت توسط بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران که با عنوان لايحة دوفوريتي به مجلس شوراي اسلامي تقديم گرديده بود، در جلسة علني تصويب شد. در اين مصوبه آمده است: «به بانک مرکزي جمهوري اسلامي ايران اجازه داده ميشود به‌منظور اجراي سياست‌هاي پولي و کنترل نقدينگي در چارچوب قانون عمليات بانکي بدون ربا ـ مصوب ۱۳۶۲ ـ مبلغ ده‌هزار ميليارد (۰۰۰/۰۰۰/۰۰۰۰۰۰/۱۰) ريال اوراق مشارکت منتشر کند» (سايت مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي https://rc.majlis.ir/fa/law/show/99701). بر اين اساس بانک مرکزي از همان ابتدا به دنبال استفاده از اين ابزار براي اعمال سياست پولي بود؛ درنتيجه از واقعيت حقيقت عقد شرکت فاصله گرفت و شبهة ربوي شدن آن مطرح شد. برخي مسئولان ردة بالاي بانک مرکزي در همان زمان به اين امر تصريح نمودند. در شرايطي که از اوراق مشارکت براي اعمال سياست انقباضي پولي استفاده مي‌کند، بايد پول‌هاي جمع‌آوري‌شده را براي مدتي بدون استفاده نزد خود نگهداري نمايد. در اين صورت اعطاي سود مصداق روشن ربا خواهد بود. اين اشکال در همان زمان مطرح شد. بانک مرکزي براي حل مشکل «اوراق سهم‌الشرکه ملي» را طراحي نمود:
دولت بابت بدهي‌هاي سررسيدشدة خود به بانك مركزي پرتفويي از سهام و حقوق مالكيت در دارايي‌هاي مولد خود به بانك مركـزي وا مي‌گذارد و معادل ارزش روز اين اموال، بدهي‌هاي سررسيدشدة خود را تسويه مي‌كند. بانك مركزي مـي‌توانـد در برابر مجموعة اموال پيش‌گفته اوراق سهم‌الشركه منتشـر كنـد. بـه ايـن لحـاظ هـر ورق گـواهي سهم‌الشركه نشان‌دهندة سهم مشخصي از مجموعة معينـي از دارايـي‌هـاي انتقـال يافتـه بـه بانـك مركزي است و دارندگان آن به نسبت سهم خـود بـه‌طـور مشـاع در ايـن پرتفـوي سـهيم خواهنـد بود (نظرپور، 1397، ص142).
روشن است که اين اوراق هم جنبة صوري دارد. فروش اموال دولتي در اين‌گونه موارد واقعي نيست. اگر واقعي بود، بايد خريداران مانند موارد مشابه مي‌توانستند در آن تصرف مالکانه بنمايند؛ درحالي‌که چنين اجازه‌اي به آنها داده نمي‌شود. توضيح مطلب اينکه با انتشار اين اوراق، از سويي بانک مرکزي مالک منابع ميشود و درنتيجه مي‌تواند آنها را به‌منظور اعمال سياست پولي انقباضي بلوکه نمايد (نظرپور، 1397، ص142)؛ و از سوي ديگر، هريک از دارندگان اوراق مزبور به نسبت سهم خود بهصورت مشاع مالک سهم‌الشرکه خود خواهند بود. بر اساس قواعد مسلمي مانند قاعدة تسليط آنها ميتوانند در اين اموال تصرف مالکانه نمايند، اما در مورد اموال دولتي چنين امکاني وجود ندارد. اين ابزار براي دفع شبهة ربوي بودن پيشنهاد شد، وگرنه التزامات عملي وجود ندارد. جالب اينکه سازمان مديريت با اصل انتقال اموال دولتي به بانک مرکزي به اين منظور مخالفت نمود (نظرپور، 1397، ص142). ممکن است در اينجا يک اشکال نقضي وارد شود: «آيا در اوراق مشارکت تصرف مالکانه براي خريداران ممکن است؟» مي‌توان در جواب گفت در اوراق مشارکت هدف انجام فعاليت است و بدون مديريت متمرکز امکان فعاليت نيست؛ ازاين‌رو دارندگان اوراق به ناشر اجازۀ مديريت طرح را مي‌دهند، اما مالکيت آنها واقعي است؛ درحالي‌که در اوراق سهم‌الشرکه بانک مرکزي هدف انجام فعاليت با استفاده از دارايي نيست؛ از اين گذشته خود اوراق مشارکت هم از اين نظر ابهام دارد. به گفتة موسويان: «از نقاط ابهام و چالش‌هاي فقهي اوراق مشارکت در ايران مي‌توان به عدم شفافيت حقوق صاحبان اوراق و مسندات شرعي و حقوق روابط مالي بين ارکان مشارکت اشاره نمود» (موسويان و سروش، 1390، ص47). برخي صاحب‌نظران نيز متعرض قسمتي از اشکالات اوراق مشارکت بانک مرکزي شده‌اند، اما در مجموع انتشار اوراق مشارکت بانک مرکزي را اقدامي پسنديده دانسته‌اند (نظرپور، 1397، ص132).
آسيب‌شناسي انتشار اوراق مشارکت براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
ربا در اسلام تحريم شده است: «يَا أَيُّهَا الَّذِينَ آمَنُوا اتَّقُوا اللهَ وَذَرُوا مَا بَقِيَ مِنَ الرِّبَا إِنْ كُنْتُمْ مُؤْمِنِينَ» (بقره: 278)؛ «وَأَحَلَّ اللهُ الْبَيْعَ وَحَرَّمَ الرِّبَا» (بقره: 275). در اين صورت صاحبان سرمايۀ پولي اگر قصد کسب درآمد از پول خود را داشته باشند، لازم است وارد فعاليت مفيد در بخش واقعي اقتصاد شوند. اگر هدف کسب درآمد ثابت باشد، لازم است در قالب بيع و يا اجارۀ واقعي فعاليت کنند، و اگر هدف کسب درآمد متغير باشد، در قالب عقودي مانند مضاربه و شرکت عقود مشارکتي امکان فعاليت دارند. البته معمولاً در صورت دوم انتظار درآمد بالاتري مي‌رود و با ريسک بالاتري هم مواجه هستند که بين صاحب سرمايۀ پولي و فعال عامل تقسيم ميشود؛ اين در حالي است که در نظام‌هاي ربوي چنين نيست. مشاهده کرديم در ابتداي مطرح شدن اوراق مشارکت، با تجميع وجوه مردم طرح‌هاي مهمي به سرانجام رسيد که دو مورد آن ذکر شد، اما با انتشار اوراق مشارکت بانک مرکزي، اين اوراق کارکرد خود را از دست داد. واقعيت عقد مشارکت با اعمال سياست پولي رايج سازگار نيست. معاون اقتصادي بانک مرکزي در سال 1391 ابراز داشت: «اوراق مشارکت بانک مرکزي ابزار قوي و مؤثري بوده و نبايد خود را از مزاياي اين اوراق محروم کنيم» (نظرپور، 1397، ص146). مؤثر بودن در اين‌گونه اظهارات متناسب با اهداف بانک مرکزي است. اگر بانک مرکزي با وجوه جمع‌آوري‌شده به اجراي و تکميل طرح‌ها مي‌پرداخت، مشکل بسياري طرح‌ها حل مي‌شد. اين امر نتايج متعددي داشت؛ از قبيل: مشارکت واقعي حاصل مي‌شد، سرمايه‌هاي به‌کاررفته در اين طرح‌ها مثمرثمر مي‌شد، به رشد اقتصادي کمک مي‌کرد، بيکاري کاهش مي‌يافت و نتايج واقعي ديگر حاصل مي‌شد، به‌طور نسبي و کوتاه‌مدت نتيجۀ سياست پولي نيز عائد بانک مرکزي مي‌شد. روشن است با اجراي طرح‌هاي جديد و تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام به‌تدريج وجوه جمع‌آوري‌شده مجدداً به اقتصاد تزريق ميشود و درنتيجه سياست انقباضي پولي تا حد زيادي و البته با فاصلة زماني خنثا خواهد شد.
اينکه اوراق مشارکت و مانند آن صرفاً به‌عنوان ابزار سياست پولي مطرح شد، به‌طور طبيعي به ربوي بودن ميل پيدا مي‌کرد. وقتي هم درصدد اصلاح برآمدند، ابزاري کاملاً صوري يعني «اوراق سهم الشرکه ملي» را مطرح نمودند. با توجه به اين موارد روشن ميشود که از همان ابتدا طراحي اوراق مشارکت بانک مرکزي براي اين هدف خطا بوده است. قسمت عمدۀ اين اوراق در عمل تفاوتي با اوراق قرضه نداشت.
گذشت که بانک مرکزي از همان ابتدا با هدف اعمال سياست پولي اقدام به انتشار اين اوراق نمود. برخي محققان ادعا کرده‌اند مشارکت در اين اوراق واقعي است:
اين اوراق به قيمت اسمي مشخص براي مدت معين منتشر ميشود و به سرمايه‌گذاراني که قصد مشارکت در طرح‌هاي سودده بانک مرکزي را دارند واگذار مي‌گردد. دارندگان اين اوراق به نسبت قيمت اسمي و مدت زمان مشارکت، در سود حاصل از اجراي طرح‌هاي مذکور توسط بانک مرکزي شريک خواهند بود... .
البته توضيح نداده‌اند اين طرح‌ها چه رابطه‌اي با ماهيت بانک مرکزي دارد و تاکنون با وجوه جمع‌آوري‌شده کدام طرح‌ها را اجرا نموده است؟ و چند درصد اين وجوه صرف اجراي طرح‌هاي اقتصادي شده؟ جالب اينکه در ادامه آورده‌اند «البته بايد توجه داشت که حجم فعاليت‌هاي اقتصادي بانک مرکزي بسيار محدود است؛ زيرا اساساً بانک تجاري محسوب نمي‌شود» (عبادي، 1398، ص100).
بر اساس قانون جديد بانک مرکزي، به‌کارگيري سياست‌هاي ارزي و پولي از اختيارات اين بانک است: «طراحي و انتشار انواع اوراق مالي و خريد و فروش آنها و ساير اوراق بهادار به‌منظور مديريت (کنترل حجم نقدينگي و اعتبارات» نيز در زمرۀ اختيارات بانک مرکزي ذکر شده است» (سايت مرکز پژوهش‌هاي مجلس شوراي اسلامي https://rc.majlis.ir/fa/law/show/99701). حقيقت اينکه بانک مرکزي براي اعمال سياست پولي بايد دنبال ابزارهاي ديگري باشد؛ براي مثال در شرايط فعلي بانک‌هاي خصوصي با خلق پول در مقياس بالا سبب افزايش نقدينگي مي‌شوند و سلب خلق پول از اين بانک‌ها توسط بانک مرکزي اثر يک سياست پولي انقباضي را در اقتصاد ايران ايفا مي‌کند. درنتيجه، اثبات ميشود که دادن حق خلق پول به بانک‌هاي خصوصي ظلم به عموم مردم است. اين بانک‌ها با خلق بي‌رويه پول سود سرشاري مي‌برند، با خلق پول از هيچ، افزايش سرمايه مي‌دهند و دارايي‌هاي فراواني را خريداري مي‌کنند. از اين روي اين امر در راستاي رفع ظلم و اجراي عدالت هم هست (کاظمي نجف‌آبادي، 1401، ص143ـ167). گرچه برخي ابزارهاي مالي اسلامي نيز امکان کاربرد براي سياست پولي دارند، اما اين امر مشروط به عدم تغيير در ماهيت عقد و کارکرد اصلي آن مي‌باشد؛ براي نمونه مي‌توان اوراق منفعت را ذکر کرد. با فرض رفع شبهات در مورد اصل اين اوراق، مي‌توان در مورد طرح‌هاي زمان‌بر از اين اوراق استفاده کرد. با انتشار اين اوراق قسمتي از نقدينگي جمع‌آوري و طرح مورد نظر در طول زمان اجرا ميشود. نقدينگي جمع‌آوري‌شده در طول اجرا به‌تدريج به اقتصاد باز مي‌گردد و به نسبت ماندگاري باعث کاهش حجم نقدينگي ميشود. اشاره به يک مطلب لازم است: ممکن است گفته شود تأکيد بر سلب حق خلق پول از بانک‌هاي خصوصي سبب کمبود نقدينگي براي بخش‌هاي ضروري اقتصاد از قبيل بخش توليد ميشود. پاسخ به اين اشکال خارج از موضوع و ظرفيت اين مقاله است، اما بهصورت اجمالي اينکه خلق پول همانند چاپ اسکناس و به دليل پيامدها و ويژگي‌هايش امري حاکميتي است؛ ازاين‌رو بايد اجازة خلق پول همانند چاپ اسکناس در انحصار حاکميت و نه قوۀ مجريه باشد. نظام اسلامي موظف است در تمامي امور حافظ مصالح امت باشد؛ ازاين‌رو بايد با ايجاد کميته‌اي از متخصصان مربوطه نياز بخش واقعي به نقدينگي را با لحاظ ضريب فزايندۀ پولي ارزيابي و در همان چارچوب اقدام به تزريق نقدينگي از راه‌هاي ممکن و ازجمله اعطاي تسهيلات نمايد. لازم است عوارض منفي خلق پول
هم بهصورت مرتب ارزيابي شده و از راه‌هاي ممکن ضررهاي وارده به متضررين جبران شود. مطالعات متعدد بيانگر اين است که در اقتصاد ايران در مجموع رشد نقدينگي با رشد توليد تناسب نداشته است؛ براي نمونه نرخ رشد نقدينگي در سال‌هاي 1391 و 1392 به ترتيب 05/30 درصد و 82/38 درصد بود؛ درحالي‌که نرخ رشد توليد به منفي 8/6 و منفي 2 درصد رسيد. در همين زمان نرخ تورم به بيش از 30 درصد رسيد (اثني‌عشري و ديگران، 1398، ص30). در شرايط فعلي قسمت قابل‌توجهي از نقدينگي خلق‌شده به بخش‌هاي غيرمولد مي‌رود. گذشت که با وجود نقدينگي خلق‌شده، تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام با مشکل جدي مواجه است.
استفاده از اسناد خزانة اسلامي جهت تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
افزايش روزافزون هزينه‌هاي دولت نسبت به درآمدها، سبب افزايش کسر بودجه در اقتصاد ايران شده است. بررسي بودجه‌هاي سالانه در سال‌هاي گذشته تاکنون بيانگر اين امر است که بودجة عمراني قرباني بخش جاري شده است. به تعبير ديگر کسر بودجه سبب شده منابع لازم براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام عمراني وجود نداشته باشد و هر سال بودجة کمتري با وجود اينکه بودجة اسمي تخصيص‌يافته افزايشي بوده، اما بودجة واقعي روندي کاهشي داشته است، به اين طرح‌ها تزريق شود؛ اين در حالي است که قوانين بالادستي بر ايجاد و توسعۀ ظرفيت‌هاي توليدي و تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام تأکيد نموده است. بودجة عمراني در لايحة بودجة 1404 کل کشور، 560 هزار ميليارد تومان است، اگر بودجة 1398 نبود، اين رقم کمترين مقدار در بيست سال گذشته است (https://B2n.ir/g31443، به نقل: از خبرگزاري فارس).
سه راه عمده براي تأمين کسري بودجه وجود دارد: استقراض از خارج؛ استقراض از داخل با انتشار اسناد خزانة اسلامي و استقراض از بانک‌ها. استقراض از خارج به‌ويژه در شرايط حاضر که کشور ما تحت فشار و تحريم نظام سلطه قرار دارد، از جوانب گوناگون به صلاح نيست. در اين صورت کسري احتمالي حساب جاري ممکن است به بحران بدهي خارجي منجر شود؛ از سوي ديگر، در عمل اثبات شده استقراض خارجي مشروط به شروطي است که با مصالح ما منافات دارد.
استقراض از نظام بانکي سبب افزايش نقدينگي خواهد شد و افزايش نقدينگي مي‌تواند پيامدهاي منفي زيادي براي اقتصاد داشته باشد. در اقتصاد ليبراليستي از اوراق قرضه براي تأمين مالي استفاده ميشود. برخي صاحب‌نظران اسناد خزانة اسلامي را به‌جاي اوراق قرضه پيشنهاد کردند (موسويان، 1394، ص111). تفاوت اين اوراق با اوراق قرضه اين است که ناشر اوراق قرضه با انتشار اين اوراق از خريدار قرض مي‌کند؛ درحالي‌که در اخزا ديني را که در اثر يک معامله در بخش واقعي ايجاد شده، تنزيل مي‌کند. از سال 1393 در لوايح بودجه ارقام معيني براي اخزا در نظر گرفته شد. اساس اين بود که دولت با دادن اين اوراق به پيمانکاران و شرکت‌ها در برابر تعهدات سبب ادامة اجراي طرح‌ها و انجام طرح‌هاي جديد ميشود. اسناد خزانة اسلامي با سررسيد از کمتر از يک‌سال تا حداکثر سه سال منتشر ميشود. دولت در هر سال رديف خاصي را در لايحة بودجه پيش‌بيني مي‌کند که در صورت عدم وجود يا عدم تکافوي اعتبار مصوب در بودجة عمومي دولت، اسناد خزانة اسلامي در سررسيد توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي از محل درآمد عمومي همان سال تأمين و پرداخت شود (فياضي و نظرپور، 1394، ص83ـ108).
اسناد خزانة اسلامي در قوانين بودجه
اسناد خزانه ابتدا در بودجة سال 1392 و 1393 به‌عنوان ابزار تأمين مالي طرح‌هاي تملک دارايي‌هاي سرمايه‌اي در قانون بودجة کل کشور ثبت شد. ميزان اسناد خزانة اسلامي در برخي سال‌ها که در قانون بودجة هر سال آمده، عبارت‌اند از:
1. در قانون بودجة 1400 آمده: «دولت اسناد خزانة اسلامي... را با حفظ قدرت خريد و با سررسيد تا پايان سال ۱۴۰۳ صادر و تا سقف پانصد هزار ميليارد (۵۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال به طلبکاران واگذار مي‌کند».
2. در قانون بودجة 1401 آمده: «به دولت اجازه داده ميشود براي تأمين مالي مصارف اين قانون تا سقف هشتصد و شصت هزار ميليارد (۸۶۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰.۰۰۰) ريال، انواع اوراق مالي اسلامي (ريالي ـ ارزي) با سررسيد تا پايان سال ۱۴۰۴ منتشر و به طلبکاران دستگاه‌هاي اجرايي بابت تأدية مطالبات واگذار کند».
3. در قانون بودجة 1402 آمده: «به دولت اجازه داده ميشود تا سيصد هزار ميليارد (۳۰۰,۰۰۰,۰۰۰,۰۰۰,۰۰۰) ريال براي احداث و تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام منتشر کند».
4. سقف انتشار اوراق مالي اسلامي دولتي مطابق قانون بودجة ۱۴۰۳ برابر با ۲۵۴ هزار و ۶۰۰ ميليارد تومان بود. خالص منابع ناشي از فروش و يا واگذاري اوراق مالي اسلامي در قانون بودجة 1404 برابر 750 در نظر گرفته شده است. بر اين اساس حجم اين اوراق به سه برابر افزايش يافته است. اين ميزان 12 درصد منابع بودجه را تشکيل مي‌دهد که سهم زيادي است.
5. ميزان فروش اوراق دولتي در لايحة بودجة سال 1404 به ميزان 175 درصد رشد کرده و به 700 همت رسيده است.
در همين قوانين بودجه آمده که اسناد خزانة اسلامي براي بازة زماني چند ماهه تا سه ساله تعريف ميشود. براي اخزا چند کارکرد تعريف شده: اسناد خزانة اسلامي خريد کالا، اسناد خزانة اسلامي خريد خدمت و اسناد خزانة اسلامي تأمين وجوه (موسويان و كريمي، 1394، ص45). دولت مي‌تواند اسناد خزانة اسلامي را به طلبکاران دولت در برابر طلب آنها از اجراي طرح‌ها قرار دهد. اهل‌سنت و غيرمشهور از فقهاي اماميه قائل به عدم جواز تنزيل هستند، اما مشهور فقهاي شيعه آن را مشروع مي‌دانند. در جواز تنزيل در همة موارد و ازجمله اسناد خزانه لازم است دين ناشي از يک قرارداد و فعاليت واقعي باشد، وگرنه مصداق مسلّم ربا مي‌باشد. لازم است پيمانکار از دولت طلبکار شده باشد تا بتوان با تنزيل طلب اسناد خزانة اسلامي منتشر نمود. اين امر در مورد طرح‌هاي انجام‌شده در گذشته توسط پيمانکاران صادق است. تمديد بدهي گذشته در برابر مبلغ بيشتر هم مصداق رباي جاهلي بوده و حرام مي‌باشد. در اسناد خزانة اسلامي خريد کالا، دولت مي‌تواند اقلام سرمايه‌اي و مصرفي خود را بهصورت نسيه خريداري و در برابر بدهي حاصله اخزا تحويل فروشنده دهد (موسويان و كريمي، 1394، ص45)؛ همچنين اگر دولت با پيمانکار قرارداد تکميل طرح نيمه‌تمام را در قالب استصناع منعقد کند، اگر استصناع را عقد لازم و مستقل بدانيم به‌مجرد انعقاد قرارداد، دولت به پيمانکار بدهکار ميشود و مي‌تواند به‌جاي پول نقد به او اوراق تحويل دهد. در جعاله عامل پس از انجام کار استحقاق جعل پيدا مي‌کند، بر اين اساس هنگام انعقاد قرارداد دين ايجاد نمي‌شود و انتشار اسناد خزانة اسلامي معنا ندارد.
ارزيابي اوراق خزانة اسلامي
لازم است جوانب مختلف استفاده از اين ابزار را تحليل کنيم:
1. اتصاف به «اسلامي بودن اين ابزار»: وقتي مي‌گوييم «اسناد خزانة اسلامي»، بايد توجه داشته باشيم اسلام هيچ‌گونه توصيه‌اي به استفاده از تنزيل نفرموده و بلکه معصومان ضوابطي براي آن ذکر فرموده‌اند. اسلام ربا را تحريم فرموده و بر اساس نظر مشهور تنزيل تحريم نشده است. بر اساس اين مبنا تنزيل حرام نيست، نه اينکه در هر حال «خوب» باشد. براي اين مهم بايد ساير ضوابط مرتبط را در نظر بگيريم.
2. تحليل آثار اقتصادي: در وهلة اول به نظر مي‌رسد اسناد خزانة اسلامي بعد از انتشار، ديون دولت را منتقل مي‌کند و درنتيجه بار مالي ندارد. اين امر پاية پولي را افزايش نمي‌دهد و صرفاً جابه‌جايي منابع صورت مي‌گيرد، اما تجربه نشان مي‌دهد چون فکري اساسي براي هزينه‌هاي دولت نشده، دولت گويا وارد بازي پانزي شده است. قسمتي از وجوه حاصله از اوراق منتشره براي هزينه‌هاي جاري صرف ميشود. ميزان اخزا در بودجة ساليانه روندي افزايشي دارد و نسبت بدهي به GDP در حال افزايش است. اين امر به‌معناي تزايد ناپايداري مالي در اقتصاد ايران بوده و حاکي از نگراني بزرگي است. اگر تأمين مالي توسط اخزا و ساير اوراق سبب خلق ثروت شود و علاوه بر بازپرداخت، ارزش افزوده ايجاد کند، خوب است، وگرنه وضعيت اقتصادي بدتر خواهد شد. دولت‌هاي ما عمدتاً به درآمدهاي نفتي عادت کرده‌اند و اصل بر لزوم بازپرداخت بدهي‌هاي حاصله از درآمد طرح‌ها نيست. حقيقت اينکه ادارة قسمت قابل‌توجهي از اقتصاد با بدهي با توجه به ساير جوانب به مصلحت نيست.
مشکلات اوراق مشارکت و اسناد خزانة اسلامي
لازم است از تجربيات درس بگيريم. مجدداً برخي نتايج را مرور مي‌کنيم:
1. تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام براي اقتصاد ايران بسيار حياتي است.
2. عقد مشارکت ظرفيت زيادي براي احداث طرح‌هاي لازم جديد و تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام دارد.
3. تا آنجا که ممکن است بايد از ظرفيت خود عقد استفاده شود؛ ازاين‌رو انتشار اوراق در درجة بعد قرار دارد. تجربه نشان داده به‌ويژه در شرايط فعلي که بورس‌بازي وجهه غالب در اقتصاد است، بسياري از ابزارهاي تأمين مالي سبب انحراف عقود مربوطه از کارکرد اصلي خود شده است. از مزاياي ابزارهاي مالي غافل نيستيم، اما پيامد يادشده هم واقعيتي غيرقابل انکار است. با اين وجود به خاطر غلبة فضاي ابزارسازي در زمان حاضر، در اينجا بر اساس طراحي اوراق مشارکت ادامه مي‌دهيم.
4. استفاده از اوراق مشارکت توسط بانک مرکزي به‌عنوان ابزار سياست پولي خطاست؛ زيرا کار مشارکتي با آن انجام نمي‌شود و غير از اعمال سياست پولي، نقش مثبتي در بخش واقعي اقتصاد ندارد.
5. اسناد خزانة اسلامي دچار ملاحظات متعددي است:
الف) اين اوراق مبتني‌بر جواز تنزيل به شخص ثالث است؛
ب) مشهور فقهاي شيعه تنزيل را جايز مي‌دانند، اما قاطبة اهل‌سنت و همچنين غيرمشهور از اماميه و فقهاي بزرگي مانند امام خميني تنزيل را جايز نمي‌دانند؛
ج) دو روايت با سند صحيح وارد شده که توجه به آنها لازم است. محمدبن‌فضيل مي‌گويد:
به حضرت رضا عرض كردم: مردي ديني كه طلبكاري بر عهدة بدهكاري داشته است را از وي خريداري نموده سپس نزد بدهكار آمده و به او گفته: من طلب فلاني را كه به عهدة توست از او خريده‌ام و بايد آن را به من بپردازي، امام فرمودند: همان مقداري را كه مشتري به طلبكار پرداخته است به او مي‌دهد و ذمة بدهكار بري ميشود.
سند اين روايت قابل تصحيح است (معصومي‌نيا، 1397، ص100). روايت ديگري هم با همين مضمون وارد شده است. البته مشهور از اين دو روايت اعراض کرده و دلايلي ذکر فرموده‌اند، اما اين تأکيد بر اين مطلب است که با وجود اين ملاحظات، محوريت تنزيل در مباحث مالي اسلامي جاي تأمل دارد؛ به‌ويژه در مواردي که در اجرا ضوابط شرعي به‌طور کامل رعايت نمي‌شود. مجوزين با اين همه اشکالات فقط فتوا به جواز داده‌اند، اما هيچ دليلي بر سفارش به استفاده از آن وارد نشده است. دليلي نداريم که استفاده از تنزيل را سبب تحقق اهداف اقتصاد اسلامي بداند. در نظام مالي اسلامي رايج درصد بالايي از ابزارها بر اساس تنزيل طراحي شده است، در اين صورت چگونه مي‌توان چنين نظام مالي را برترين نظام مالي دانست؟
د) صحت تنزيل مشروط به شروطي است؛ از قبيل واقعي بودن دين که بسياري اوقات در عمل رعايت نمي‌شود و درنتيجه مصداق رباي حرام تحقق پيدا مي‌کند؛
هـ) اگر در ازاي طلب پيمانکاران داده شود، نبايد مبلغ بدهي افزوده شود. اين هم يکي از ملاحظات جدي است که بسياري اوقات رعايت نمي‌شود. بسياري اوقات طلب پيمانکاران حال است و درصورتي‌که به‌جاي وجه نقد به آنها اوراق مدت‌دار داده ميشود، مبلغ افزوده ميشود که مصداق رباي جاهلي است؛
و) اسناد خزانه در شرايط حاضر مشکل دولت را براي تأمين کسري بودجه حل مي‌کند، اما تأثير چنداني در اتمام طرح‌هاي نيمه‌تمام و حل مشکل اقتصاد در بخش واقعي ندارد. با تداوم وضعيت فعلي بازار بدهي بهصورت نادرست توسعه مي‌يابد و فاصلة بخش مالي از بخش واقعي روزبه‌روز بيشتر ميشود. راهکار درست حل مشکل کسري بودجة دولت موضوع تحقيقي جداست، اما در اينجا به دنبال ارائة طريق براي تکميل طرح‌ها هستيم.
امکان‌پذيري احياي اوراق مشارکت و اسناد خزانة اسلامي
اوراق مشارکت بانک مرکزي و اسناد خزانۀ اسلامي منتشر شدند، اما تأثير بايسته در حل مشکل طرح‌هاي نيمه‌تمام نداشتند. در فرابورس از سال 1379 «تأمين سرمايۀ جمعي ـ تأمين مالي جمعي» (crowdfunding) طراحي شد. در سال 1399 دو طرح، در سال 1400 تعداد 28 طرح، در سال 1401 تعداد 118 طرح و در سال 1402 تعداد 332 طرح (https://B2n.ir/w24387) از طريق «تأمين مالي جمعي» تأمين مالي شدند. به اين ترتيب اين روش در حال گسترش است. صندوق پروژه نيز در بازار سرمايه طراحي شد. در اين صندوق ابتدا در قالب يک شرکت سهامي خاص با نام شرکت پروژه فعاليت خود را آغاز مي‌کنند؛ پس از تکميل پروژه بهصورت يک شرکت سهامي عام در بورس يا خارج از بورس ارائه ميشود و فعاليت صندوق تمام ميشود؛ در ادامه سرمايه‌گذاران به نسبت ميزان سرمايه‌گذاري خود در سهام شرکت مربوطه شريک مي‌شوند. اين‌گونه روش‌ها به مراتب از دو نوع اوراق يادشده بهتر هستند؛ زيرا به‌منظور تأمين مالي طرح‌ها طراحي شده‌اند، اما لازم است به برخي مطالب توجه نماييم:
1. لازم است در تأمين مالي جمعي و صندوق پروژه دقيقاً نوع قرارداد و انطباق آن با ضوابط فقهي مشخص شود. تحقيقات نشان داده که معمولاً ضوابط فقهي در اين‌گونه موارد مشخص نمي‌شود؛ براي نمونه در «دستورالعمل تأمين مالي جمعي» مصوب شوراي عالي بورس در تاريخ 25/2/1397 اين امر صورت نگرفته است. در عمل نيز در موارد زيادي ضوابط مسلّم را رعايت نمي‌کنند. سکوها با وعدۀ سود ثابت پول سرمايه‌گذاران را جمع‌آوري و به شرکت‌هاي متقاضي مي‌دهند، که مصداق رباي محرم است. ممکن است گفته شود اگر وعدۀ سود ثابت ندهند کسي در اين طرح تأمين مالي جمعي شرکت نمي‌کند؛ در اين صورت چگونه مي‌توان در افراد انگيزه ايجاد کرد؟ در جواب مي‌گوييم اين شبهه معلول حاکميت حقيقت نظام مالي ربوي مي‌باشد. در نظام مالي ربوي دادن سود ثابت اصالت دارد. ازآنجاکه شاکلۀ اصلي نظام بانکي و بازار سرمايه ما تغيير نکرده، بسياري از موارد عقود را به شکل صوري منعقد و در عمل عقود مشارکتي را نيز با دادن سود ثابت اجرا مي‌کنند. همين امر هم باعث بدبيني مردم شده است. اگر در اين زمينه تحول ايجاد کنيم، مشکل حل خواهد شد. بسياري از مردم به دليل التزام به موازين الهي اگر باور کنند نظام مالي به خاطر اجتناب از ربوي شدن و رعايت ضوابط عقود مشارکتي سود ثابت نمي‌دهد، انگيزۀ بيشتري براي سرمايه‌گذاري خواهند داشت. اين دسته انطباق با شرع و درنتيجه «حلال بودن» برايشان از اولويت اول برخوردار است. در اين صورت مي‌توان با ايجاد تنوع تمام انگيزه‌ها را جلب نمود. متعبدان به شريعت بسيارند و در صورت اطمينان وجوه زيادي براي انجام سرمايه‌گذاري در قالب عقود مشارکتي جمع‌آوري خواهد شد. ريشۀ بسياري از مشکلات خروج از مدار احکام الهي است.
2. در صندوق پروژه هم تأمين مالي فعاليت در قالب شرکت سهامي خاص آغاز و به شرکت سهامي عام منتهي ميشود. به اين ترتيب به‌نوعي ادامة روش‌هاي رايج خواهد بود. در مورد ساختار شرکت‌هاي سهامي عام هم ملاحظات شرعي متعددي وجود دارد و به همين خاطر بايد ساختار صندوق با موازين فقهي سازگار باشد. لازم است هريک از سهامداران به‌اندازۀ آورده و سود مالکيت مشاع داشته باشند.
3. درصورتي‌که ضوابط يادشده عمل شود، براي حل مشکل طرح‌هاي نيمه‌تمام کافي نيستند، بلکه لازم است براي اين امر اقدامي در سطح ملي صورت گيرد.
بررسي ظرفيت مردمي‌سازي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
تنها راه‌حل مشکلات فعلي اقتصاد ايران استفاده از ظرفيت مردم است. تحقق يک اقتصاد مردمي که در آن سازوکارهاي پايين به بالا، سامان‌دهي امر جمعي را به بهترين شکل ممکن به دنبال داشته باشد؛ ازجمله مؤلفه‌هاي اقتصادي است که مبتني‌بر اصول اسلامي عمل مي‌کند. حضور مردم در همۀ شئون اقتصاد به‌گونه‌اي‌که مواهب زحمات آنها نصيب خودشان شود، يکي از نقاط اصلي افتراق اقتصاد اسلامي و اقتصاد ليبرالي است. يکي از وظايف مهم نظام اسلامي فراهم نمودن زمينۀ تحقق همين امر است. به بيان ديگر، دولت اسلامي بايد سرمايۀ اجتماعي (سرمايۀ نهفته در بطن روابط و تعاملات اجتماعي موجود در يک جامعه) را کشف کرده و مورد استفاده قرار دهد. در اين صورت هم اقتصاد رونق پيدا مي‌کند و هم عدالت اجرا خواهد شد. البته همکاري مردم در تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مستلزم ترميم اعتماد مردم به دولت است. بانک مرکزي و دولت بيشتر به دنبال حل مشکل خود بوده‌اند تا اقتصاد و راه علاج اين است که محور سياست‌ها، مشارکت دادن مردم و استفاده از ظرفيت عقود براي تحقق اين امر قرار گيرد. نمونۀ بارز اين امر موضوع مقاله يعني طرح‌هاي نيمه‌تمام است. اگر يک بسيج عمومي مردمي در اين رابطه صورت گيرد، عوارض مثبت فراواني براي اقتصاد دارد. با خلق ثروت بيکاري کاهش و رشد اقتصادي افزايش مي‌يابد، درآمد مالياتي دولت افزايش مي‌يابد، با هدايت نقدينگي در جهت توليد و هم‌زمان با محو نقدينگي ايجادشده توسط بانک‌هاي خصوصي و حتي قسمتي از تسهيلات بانک‌هاي دولتي نتيجة سياست انقباضي پولي عائد ميشود. در مورد هدايت نقدينگي دو مقوله مطرح است: هدايت اعتبار و هدايت نقدينگي، که بايد تفاوت بين آنها را در نظر داشته باشيم. هنگامي‌که نظام بانکي به يک توليدکننده تسهيلات اعطا مي‌کند، از يک‌طرف گيرندة تسهيلات با اين پول خلق‌شده بدهکار ميشود؛ و از سوي ديگر توليد مي‌کند. وقتي او محصول خود را فروخت بدهي خود را بازپرداخت مي‌کند و درنتيجه پول خلق‌شده محو ميشود. در اين صورت «هدايت اعتبار به سمت توليد» صورت گرفته است. از سوي ديگر، مردم در برابر فعاليت و فروش دارايي و مانند آن مالک وجوه فراواني هستند که آنها را عمدتاً در بانک‌ها سپرده‌گذاري کرده‌اند. در ساختار مالي موجود مي‌توان با سياست‌ها و هدايت‌هايي آنها را به سمت انتقال وجوه به صندوق‌ها و نهادهايي که به توليد و تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام کمک مي‌کنند سوق داد. به اين امر «هدايت نقدينگي» مي‌گوييم. البته اگر در نظام مالي تحول اساسي صورت گيرد مشکل بهصورت بنيادي‌تر حل خواهد شد. با اين بيان مي‌توان هدايت اعتبار و تکميل نقدينگي را مکمل هم دانست، اما تأکيد مقاله بيشتر بر هدايت نقدينگي است. در اينجا اجمالي از پيشنهاد مدل تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مطرح ميشود و تفصيل مدل در مقاله‌اي ديگر عرضه خواهد شد.
مدل پيشنهادي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام
براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مي‌توان از ظرفيت مردم استفاده کرد. براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام، بهترين روش با توجه به ماهيت طرح‌هاي نيمه‌تمام، عقد شرکت است. در متن قرارداد بايد اين نکته لحاظ شود که سرمايه‌گذاران در سود و زيان شريک هستند و اين امر بعد از انجام فعاليت مشخص ميشود. طبيعي است اين امر همراه با ريسک است، اما فراوانند کساني که اگر از مشروعيت آن اطمينان پيدا کنند، حاضرند بر اساس اين عقد سرمايه‌گذاري کنند. در مورد اخزا هم مي‌توان براي حل مشکل بدهي‌هاي طرح‌ها استفاده نمود. بسياري طرح‌ها دچار بدهي قبلي هستند و يا مصالح و لوازم مورد نياز خود را در قالب نسيه تهيه و مديون مي‌شوند. اگر محور اصلي عقد شرکت باشد و طرح به سودآوري برسد، مي‌تواند بدهي‌هاي تنزيل‌شده را به‌راحتي پرداخت کند.
استفاده از ظرفيت مردم براي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مستلزم تهيۀ گزارش کاملي از تمامي طرح‌هاي نيمه‌کاره توسط سازمان برنامه و طبقه‌بندي و اولويت‌بندي آنها از نظر ضرورت، صرفۀ اقتصادي و امکان واگذاري به بخش مردمي و يا لزوم اتمام با مشارکت دولت و مردم است. در اين راستا لازم است طرح‌هايي که صرفۀ اقتصادي دارند از ساير طرح‌ها تفکيک و توجيه اقتصادي طرح‌ها درست انجام شده باشد. لازم است طرح‌هاي داراي توجيه مشخص شده و اطلاعات آنها بهصورت شفاف براي عموم منتشر شود. محور بيشتر تعاليم اقتصادي اسلام صداقت و امانت‌داري است. لازم است بيشترين تلاش براي اثبات صداقت در ارائۀ گزارشات صورت گيرد. حاکميت اخلاق محوري‌ترين عنصر در اقتصاد و نظام مالي اسلامي است. متأسفانه بيشترين آسيب را از اين ناحيه ديده‌ايم و اين امر نوعي بدبيني را در بسياري از مردم ايجاد کرده است. يقين داشته باشيم با حاکميت حداکثري صداقت و درستي در مقام ثبوت و اثبات موفقيت‌هاي بزرگي به‌دست خواهيم آورد که در شرايط معمولي باور آن سخت است. وقتي بانک مرکزي اوراق مشارکت منتشر مي‌کند، ولي بعد از چند مرحله انتشار معلوم ميشود خبري از مشارکت با موازين شرعي آن نيست، مردم اعتماد خود را از دست مي‌دهند.
براي تقويت مشارکت مردم در تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام انجام اقدامات ذيل ضروري است:
1. ايجاد سامانۀ الکترونيک طرح‌هاي نيمه‌کاره: لازم است اين سامانه در معرض افکار عموم قرار داده شود و از آنان نظرخواهي شود. چه‌بسا راهکارهايي از جانب برخي مردم ارائه شود که طرح‌هاي غيراقتصادي را اقتصادي نمايد.
2. تقويت اعتماد عمومي: مهم‌ترين مسئله تقويت اعتماد مردم است. اگر مردم مطمئن باشند وجوه آنان براي تکميل طرح‌هاي نيمه‌تمام به‌کار مي‌رود، حتماً سطح مشارکت بالا خواهد بود. ممکن است سؤال شود «اين اطمينان را چگونه ايجاد مي‌کنيد؟» مي‌توان راهکارهايي ارائه داد که هم سبب عملياتي شدن است و هم موجب جلب اعتماد حداکثري ميشود.
3. ايجاد حلقۀ مرکزي فعالان جهادي: در مورد طرح‌هاي منطقه‌اي در هر استان يک حلقۀ مرکزي از فعالان جهادي تشکيل شود. مقصود کساني هستند که از چند دهۀ گذشته تاکنون طرح‌هاي مفيدي را اجرا کرده‌اند. شاخص‌هاي مشخصي مبناي انتخاب خواهند بود. هرکدام از اين حلقه‌ها، زيرمجموعه‌هاي متعددي در مناطق هر استان تشکيل خواهند داد. فعالان داوطلب مساجد و اعضاي داوطلب بسيج با محوريت ائمۀ جماعات جزء حلقات يادشده خواهند بود. روشن است اهالي هر منطقه آگاهي بيشتري نسبت به آن منطقه دارند. طرح‌هاي هر منطقه به کميتۀ همان منطقه ارجاع ميشود. امامان جمعه و جماعت در چنين کميته‌هايي بيشترين نقش را در اعتمادسازي دارند. آنها با استفاده از اطلاعاتي که در سامانۀ الکترونيک آمده مردم را توجيه نموده، مسائل شرعي مربوط به هر مورد را تشريح و از آنها براي مشارکت دعوت خواهند نمود. البته ابتدا بايد اعتماد خود آنها توسط مسئولان مربوطه و با دادن تضمين‌ها جلب شود و مسائل فقهي مربوطه تبيين شود. در اين صورت است که ميتوانند با ايجاد فضاي جهادي قسمت عمدۀ مشکل طرح‌هاي نيمه‌تمام را حل نمايند. لازم است مراحل اجرا و تکميل، نحوۀ مشارکت، تقسيم سود و ساير مسائل بهصورت واضح مشخص و اعلام شود. اگر آگاهي مردم در اين زمينه زياد شود، حتماً در سطح وسيع مشارکت خواهند کرد. در اين زمينه تجربيات موفقي در داخل کشور و همچنين در ساير کشورها وجود دارد که مي‌توان براي مردم تشريح نمود. همچنين دولت بايد مقررات اضافي را حذف و مقررات تسهيل‌کننده‌اي را وضع نمايد.
7. ايجاد سيستم نظارتي: لازم است سيستم نظارتي از معتمدان براي جلوگيري از بروز فساد ايجاد شود.
مدل پيشنهادي تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌کاره توسط کارمندان دولت
در اينجا يک مدل محدود به‌عنوان پيشنهاد نمونه مطرح ميشود. لازم است در ساير بخش‌ها و با استفاده از ظرفيت مساجد، پايگاه‌هاي بسيج و... نيز ده‌ها مورد را طراحي نموده و پس از اجرا با ارزيابي مستمر آنها را تصحيح و تکميل نماييم. لازم است با طبقه‌بندي طرح‌هاي ناتمام، تنها مواردي که لازم است و صرفۀ اقتصادي ندارد به عهدۀ دولت گذاشته شود و در مواردي که مقرون به صرفه است، با شفاف‌سازي و جلب اعتماد مردم مي‌توان منابع مالي فراواني براي تکميل اين طرح‌ها از آنها فراهم نمود؛ علاوه بر منابع مالي مي‌توان از مشارکت عملي مردم نيز بهره برد. مي‌توان يقين داشت با اين روش مشکل طرح‌هاي نيمه‌تمام حل ميشود. يقين داشته باشيم براي اتمام طرح‌هاي نيمه‌تمام و بلکه عمدۀ مشکلات اقتصادي راهي جز استفاده از ظرفيت بي‌انتهاي مردم نيست. بقيۀ راه‌ها بيراهه است. درصورتي‌که حقوق هر معلم 10 ميليون تومان باشد و تعداد کل معلمان را حدود يک ميليون نفر در نظر بگيريم، دولت ماهانه 10 هزار ميليارد تومان فقط به فرهنگيان حقوق پرداخت مي‌کند.
درصورتي‌که کارمندان دولت با رضايت بخشي از حقوق و دستمزد خود را در طرح‌هاي نيمه‌تمام سرمايه‌گذاري نمايند، علاوه بر اينکه خود صاحب دارايي ارزشمندي شده‌اند و ميتوانند در آينده‌اي نزديک آن را با ارزش بيشتر به فروش برسانند، به تکميل تعداد زيادي از طرح‌هاي نيمه‌تمام نيز کمک کرده‌اند. در همان مثال اگر بر اساس معيارهاي مذکور، طرح‌هايي انتخاب و معرفي شود و معلمان محترم فقط ماهانه 100 هزار تومان از حقوق خود را براي تکميل آنها اختصاص دهند، در عرض يک سال 1200 ميليارد تومان جمع‌آوري ميشود که با آن مي‌توان طرح‌ها را تکميل کرد. گذشت که موفقيت اين ايده به دو رکن مدل اجرايي منتظم و کارا و اعتمادسازي در سرمايه‌گذاران بستگي دارد. درصورتي‌که اين دو رکن هم‌زمان وجود نداشته باشند يا طرح آغاز نخواهد شد يا پس از آغاز در مدت کوتاهي شکست مي‌خورد.
براي موفقيت چنين طرحي لازم است امور زيادي مد نظر باشد، که به برخي از موارد اشاره ميشود:
1. تعيين ميزان واقعي پيشرفت طرح: لازم است ارزش تاکنون طرح مشخص شود. درصورتي‌که پيمانکار طرح طلبکار است، بايد ميزان مطالباتش مشخص شود و درصورتي‌که مطالبات ايشان از طريق شرکت سرمايه‌گذاري کارمندان پرداخت ميشود، سهم دولت به همان ميزان کاهش و سهم شرکت سرمايه‌گذاري از شرکت مالک طرح افزايش يابد؛ همچنين درصورتي‌که دولت بخواهد مي‌تواند در قالب مشارکت کاهنده و به‌تدريج سهم خود را به شرکت سرمايه‌گذاري واگذار نمايد.
2. تعيين پيمانکار طرح: کميتة يادشده براي اجرايي نمودن تصميمات شرکت سرمايه‌گذار، بايد درخصوص همکاري با پيمانکار طرح يا به‌کارگيري پيمانکار جديد تعيين تکليف نمايد.
3. تعيين زمان ميسر شدن معاملة سهام شرکت سرمايه‌گذاري در بازار ثانويه: اين مدت زمان بايد به‌نحوي انتخاب شود که هم طرح پس از تغيير شرايط مقداري پيشرفت کرده و سهام باارزش شده باشد و هم آن‌قدر طولاني نباشد که نقدشوندگي آن پايين به نظر برسد. بر اين مطلب تأکيد ميشود که مراد از سهام در اينجا سهام رايج در شرکت‌هاي سهامي نيست، بلکه سهم مشاع در طرح تکميل‌شده مراد است. در مورد ماهيت سهام شرکت‌هاي سهامي اما و اگرهاي زيادي وجود دارد.
4. تغيير وضعيت طرح از غيرانتفاعي به انتفاعي: درصورتي‌که طرح نيمه‌تمام جزو برنامه‌هاي عام‌المنفعة دولت باشد، بايد در هنگام قرارداد با دولت وضعيت آن مشخص شود؛ زيرا سرمايه‌گذاري در طرح‌هاي عام‌المنفعه از طرف صندوق توجيه اقتصادي ندارد.
5. اعتقاد راسخ داريم چنين مدلي نياز به يک نهاد مالي کاملاً جداگانه‌اي دارد. اين نهاد بايد بر اساس ضوابط شرعي و عاري از حيله‌هاي ربا و توجيهات مشکل‌دار که بلاي بزرگ نظام مالي رايج است، باشد. اين مدل در قالب نظام پولي و مالي رايج قابل اجرا نيست. روشن است که در برابر اين امر مقاومت‌هاي جدي صورت خواهد گرفت که اگر کل حاکميت اراده کنند قابل حل خواهد بود.
6. انتخاب طرح‌هايي که فقط مشکل تأمين مالي دارند: صندوق طرح‌هايي را براي سرمايه‌گذاري انتخاب مي‌کند که فقط مشکل تأمين مالي دارند و درصورتي‌که طرح غير از اين مشکل، با مسائلي همچون عدم توجيه اقتصادي، تعارض با قوانين و مقررات کشور و تعارض منافع با سازمان‌هايي همچون سازمان محيط زيست مواجه باشد، انتخاب نمي‌شود. ساير مشکلات بايد توسط مسئولان مربوطه و پيش از اين مرحله حل شود.
بررسي اقتصادي مدل پيشنهادي
الگوي تأمين مالي مردمي طرح‌هاي نيمه‌تمام داراي مزاياي فراواني است؛ ازجمله اين مزايا به موارد ذيل مي‌توان اشاره کرد:
1. مردم همواره بخشي از درآمد خود را سرمايه‌گذاري مي‌کنند، که اين سرمايه‌گذاري در ايران معمولاً صرف خريد کالاهاي سرمايه‌هاي راکد همچون طلا، مسکن، زمين و خودرو ميشود، که علاوه بر غيرمولد بودن باعث گراني اين کالاها ميشود.
2. کاهش طرح‌هاي عمراني نيمه‌تمام باعث بهبود نگاه مردم به حاکميت خواهد شد؛ زيرا تکميل روزافزون اين طرح‌ها نشان‌دهندۀ کارايي دولت مي‌باشد.
3. با توجه به معضل بنگاه‌هاي دولتي و مشکلات و پيامدهاي خصوصي‌سازي آنها، با استفاده از اين مدل بنگاه جديد دولتي ايجاد نمي‌شود و با آنکه دولت کلنگ ايجاد يک بنگاه را بر زمين زده، اما در حين ساخت اين بنگاه به مردم واگذار ميشود.
ارزيابي مزاياي تأمين مالي مردمي طرح‌هاي نيمه‌تمام به‌خصوص با استفاده از مشارکت کارمندان دولت از منظر اقتصاد خرد و کلان قابل بررسي است:
الف) بررسي مدل از منظر اقتصاد خرد: با فرض کارکرد صحيح مدل و اقبال کارمندان به اين نوع تأمين مالي، سهامي که کارمندان با اختصاص بخش ناچيزي از حقوق خود مالک آن شده‌اند، با توجه به نزديک شدن به زمان تکميل پروژه هر روز ارزشمندتر شده و پس از مدت کوتاهي ميتوانند سهام خود را در بازار سرمايه به فروش برسانند و اصل و سود سرمايه‌گذاري خود را دريافت نمايند. درصورتي‌که استقبال کارمندان دولت از اين مدل بيشتر شود، نقدشوندگي اين سهام‌ها نيز بيشتر شده و با افزايش ورود سرمايه‌ها به اين بازار شاهد کاهش تأخير پروژه‌ها و افزايش سود صاحبان سهام در بازۀ زماني کوتاه‌تر خواهيم بود؛
ب) بررسي مدل از منظر اقتصاد کلان: ورود سرمايه‌ها به بخش توليد و رونق گرفتن توليد داخلي از يک‌سو و افزايش درآمد کارمندان و افزايش هزينه‌هاي آنها در بخش‌هاي مختلف از سوي ديگر، باعث افزايش مؤلفه‌هاي تابع درآمد ملي؛ ازجمله درآمد شاغلان در شرکت‌هاي حاصل از طرح‌هاي نيمه‌تمام، افزايش درآمد کارمندان درنتيجه افزايش ارزش سهام و افزايش درآمد دولت درنتيجه به ثمر نشستن طرح‌ها و افزايش ارزش بخشي از سهام شرکت محصول طرح که متعلق به دولت است، خواهد شد، و از اين نظر روي رشد اقتصادي اثر مي‌گذارد. اگر بازار ثانوية سهام بهصورت رقابت سالم باشد، ارزش افزودة سهام واقعي خواهد بود، اما اگر اين مدل در تعداد محدودي طرح اجرا شود، سهام آن به علت محدوديت عرضه ممکن است در بازار ثانويه با سفته‌بازي داراي ارزش افزودة غيرواقعي شود و نرخ بازدهي غيرواقعي ارائه دهد.
مدل ارائه‌شده براي تأمين مالي با استفاده از بخشي از حقوق کارمندان با توجه به ساختار درون‌زاي خود موجب تورم نشده و باعث انتقال منابع بودجۀ جاري به بودجۀ عمراني و سهامدار شدن کارمندان در پروژه‌هاي نيمه‌تمام ميشود.
نتيجه‌گيري
تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام يکي از مشکلات پيش روي دولت‌ها بوده است. کمبود بودجه‌هاي عمراني باعث افزايش تعداد اين طرح‌ها و طولاني شدن روند اجراي آنها شده است. در اين مقاله با استفاده از روش تحليلي به ارزيابي دو روش عمدۀ تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام؛ ازجمله انتشار اوراق مشارکت و اسناد خرانۀ اسلامي، پرداختيم. بر اساس يافته‌هاي پژوهش، هر دو مدل مورد استفاده با مشکلات شرعي مواجه‌اند؛ علاوه بر اينکه در عمل از کارآمدي لازم برخوردار نيستند. اوراق مشارکت منتشرشده از سوي بانک مرکزي براي تأمين مالي طرح‌هاي اقتصادي بدين خاطر که براي اعمال سياست پولي منتشر مي‌شوند؛ علاوه بر ربوي بودن قادر به تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام را ندارند؛ زيرا لازمۀ اعمال سياست پولي انقباضي اين است که وجوه جمع‌آوري‌شده حبس شده و مجدداً به اقتصاد تزريق نشود، و اين امر با ماهيت عقد شرکت ناسازگار است و آن را ربوي مي‌کند.
اوراق خزانۀ اسلامي منتشرشده توسط دولت نيز از مشکلات فقهي و کارکردي رنج مي‌برند. گرچه دولت از اوراق اخزا براي پرداخت بدهي به پيمانکاران بابت طرح‌هاي اجراشده استفاده مي‌کند، اما ضوابط شرعي تنزيل در آن رعايت نمي‌شود. عدول از اقتضائات عقد مشارکت و تنزيل در اين اوراق علاوه بر ايجاد مشکلات فقهي، کارکرد آنها را هم در تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام مختل کرده است.
بر اساس يافته‌هاي پژوهش تأمين مالي طرح‌هاي نيمه‌تمام تنها در موارد ضروري که صرفة اقتصادي ندارد، بايد به عهدۀ دولت گذاشته شود و در موارد مقرون به صرفه از مشارکت عموم مردم در تأمين منابع مالي مورد نياز استفاده شود. بر اساس مدل پيشنهادي در مقاله، طرح‌هاي نيمه‌تمام را مي‌توان از طريق مشارکت مردم تأمين مالي کرد.
- اثنی‌عشری امیری، ابوالقاسم و دیگران (1398). اثر حجم نقدینگی بر رشد اقتصادی در ایران. پژوهش‌های رشد و توسعۀ اقتصادی، 9(35)، 15ـ34.
- بت‌شکن، محمدهاشم و رحیمی الماسی، فرشته (1398). درآمدی بر قوانین و مقررات تأمین مالی در طرح‌های زیرساختی حمل و نقل جاده‌ای از طریق بازار سرمایۀ ایران. مدیریت دارایی و تأمین مالی، 7(1)،1ـ28.
- موسوی خمینی، سیدروح‌الله (1392). تحریرالوسیله. تهران: مؤسسة تنظیم و نشر آثار امام خمینی.
- توکلی، احمد (1386). با طرح‌های ناتمام عمرانی چه کنیم؟. پژوهش‌نامۀ اقتصادی، 7(26)، 15ـ42.
- حاجی علیخانی، محمدرضا و صبحیه، محمدحسین (1394). علت‌ها و راه‌حل‌های رفع مشکل انبوه طرح‌های نیمه‌تمام عمرانی. در: یازدهمین کنفرانس بین‌المللی مدیریت پروژه. تهران.
- حافظ‌‌نیا، محمدرضا (1377). مقدمه‌ای بر روش تحقیق در علوم انسانی. تهران: سمت.
- حلاج نیشابوری، شهرام و معماریان، محمدحسین (1397). واگذاری طرح‌های عمرانی: وضع موجود، موانع و راهکارها. گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- سیستانی، سیدعلی (1403). توضیح المسائل. مشهد: دفتر حضرت آیت‌الله العظمی سیستانی.
- عبادی، روح‌الله (1398). شناسایی و اولویت‌بندی معیارهای مؤثر بر کارکرد اوراق مشارکت دولتی و بانک مرکزی با رویکرد سیاست‌گذاری. معرفت اقتصاد اسلامی، 10(20)، 87ـ108.
- سبحانى، جعفر (1394). استفتائات. قم: مؤسسۀ امام صادق.
- فیاضی، محمدتقی و نظرپور، محمدنقی (1394). استفاده از اسناد خزانۀ اسلامی برای تأمین مالی طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای دولت. اقتصاد و بانکداری اسلامی، 4(13)، 83ـ108.
- کاظمی نجف‌آبادی، مصطفی (1401). تحلیل فقهی خلق پول بانک خصوصی از منظر عدالت و ظلم. جستارهای اقتصادی با رویکرد اسلامی، 19(38)، 143ـ167.
- مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (1397). واگذاری طرح‌های عمرانی: وضع موجود، موانع و راهکارها. تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی (1400). بررسی لایحۀ بودجۀ سال 1400کل کشور طرح‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای. تهران: مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی.
- معصومی‌نیا، غلامعلی (1387). ابزارهای مشتقه. تهران: پژوهشگاه فرهنگ و اندیشۀ اسلامی.
- موسویان، سیدعباس و کریمی، سعید (1394). اسناد خزانۀ اسلامی. معرفت، 24(213)، 45.
- موسویان، سیدعباس و الهی، مهدی (1389). امکان‌سنجی فقهی تشکیل بازار بین بانکی در بانکداری اسلامی. اقتصاد اسلامی، 38، 89ـ118.
- موسویان، سیدعباس و سروش، ابوذر (1390). آسیب‌شناسی فقهی، اقتصادی و مالی انتشار اوراق مشارکت در ایران. بورس اوراق بهادار، 4(14)، 29ـ60.
- میرمحمدی، محمد و عباسی، منصوره (1388). چالش‌ها و الزامات خصوصی‌سازی و اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی. تهران: مؤسسۀ تحقیقاتی تدبیر اقتصاد.
- نظرپور، محمدنقی (1397). آسیب‌شناسی انتشار اوراق مشارکت بانک مرکزی ج.ا.ایران. اقتصاد و بانکداری اسلامی، 22، 131ـ153.
- وزارت صمت (1400). گزارش طرح‌های در دست اجرا.
- یزدی، محمدکاظم (1400ق). العروۀ الوثقی. قم: مکتبۀ وجدانی.
- سایت مرکز تنظیم و نشر آثار آیت‌الله بهجت. در: https://bahjat.ir/fa/ahkam-categories/18348/4083.
- سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. در: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/92963.
- سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. در: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/93301.
- سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. در: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/99701.
- سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. در: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/99701.
- سایت مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی. در: https://rc.majlis.ir/fa/law/show/99701.
- https://B2n.ir/g31443.
- https://B2n.ir/p89265.
- https://rc.majlis.ir/fa/law/show/1648260.
- https://rc.majlis.ir/fa/law/show/1742795.
- https://rc.majlis.ir/fa/law/show/1775245.
- Crowdfunding.
- https://B2n.ir/w24387 https://isna.ir/xdLnQy.
- https://B2n.ir/d40035.
- https://vista.ir/m/a/t16gh.
